張春艷 馮海婧 劉超

摘 要：困境兒童是整個(gè)兒童群體中最需要保護(hù)和支持的一類邊緣弱勢(shì)群體，加強(qiáng)困境兒童救助工作已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。對(duì)困境兒童的概念進(jìn)行界定，對(duì)當(dāng)前困境兒童群體的現(xiàn)狀及救助保障制度的運(yùn)行情況進(jìn)行總結(jié)，在確保困境兒童救助保障制度基本功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了困境兒童分類保障制度的設(shè)計(jì)建議如下：完善困境兒童救助保護(hù)方面的法律法規(guī);正確認(rèn)識(shí)困境兒童群體的差異性，構(gòu)建多元化救助體系;進(jìn)一步探索“適度普惠型”兒童福利制度。

關(guān)鍵詞：困境兒童;分類保障;功能實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：C913 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）17-0040-02

兒童福利水平是一個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展水平和文明程度的標(biāo)志。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到一定的高度，國(guó)家有責(zé)任也有能力推進(jìn)兒童福利政策與服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。困境兒童作為兒童中的特殊群體，是整個(gè)兒童群體中最需要提供保護(hù)和支持的一類邊緣弱勢(shì)群體，困境兒童救助政策的不斷完善和有效執(zhí)行，救助機(jī)構(gòu)職能的全面發(fā)揮和不斷拓展，將對(duì)這一弱勢(shì)群體的救助保護(hù)產(chǎn)生積極作用，加強(qiáng)困境兒童保障制度的研究和探索，將有助于提升整個(gè)兒童保護(hù)水平。

一、有關(guān)概念的界定

“困境兒童”一詞近年來(lái)常常出現(xiàn)，但是學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)并沒(méi)有對(duì)這一名詞給出權(quán)威界定。困境兒童一般理解為孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、受暴力侵害兒童、患重大疾病或罕見(jiàn)病兒童等群體。困境兒童陷入困境大體可分為兩類，一類是因?yàn)橥獠吭驅(qū)е拢匆驗(yàn)榧彝ピ蚧蛘吒揪蜎](méi)有家庭，致使兒童陷入困境。另一類是因?yàn)閮和陨沓霈F(xiàn)問(wèn)題而無(wú)法健康成長(zhǎng)。陳魯南（2013）結(jié)合《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律文書(shū)的基本精神，將困境兒童的概念界定為“暫時(shí)或永久性脫離正常家庭環(huán)境的兒童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇嚴(yán)重問(wèn)題的兒童”。結(jié)合上述分析，本文將困境兒童的概念界定為“本身有殘疾或疾病且基本生活沒(méi)有保障或家庭遇到困難和問(wèn)題導(dǎo)致基本生活沒(méi)有保障的兒童”。

二、困境兒童群體的現(xiàn)狀分析

第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)0-14歲人口約為2.2億人。在這2.2億兒童中，困境兒童是最需要用心關(guān)懷、全力救助的弱勢(shì)兒童群體。根據(jù)本文對(duì)困境兒童的概念，以下將對(duì)貧困家庭兒童、流動(dòng)兒童、留守兒童、流浪兒童、殘疾兒童、患重病和罕見(jiàn)病兒童、孤兒和棄嬰等困境兒童的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

貧困家庭兒童問(wèn)題。貧困家庭兒童是指城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保家庭的兒童群體。據(jù)民政部2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)現(xiàn)有城市低保人員1 097.2萬(wàn)戶，農(nóng)村低保人員2 931.1萬(wàn)戶，城鄉(xiāng)低保家庭合計(jì)4 028.3萬(wàn)戶，以每戶一個(gè)孩子計(jì)算，至少應(yīng)該有4 028.3萬(wàn)名兒童生長(zhǎng)在低保家庭。兒童時(shí)期是人的生理、心理成長(zhǎng)發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，也是身心脆弱和易受傷害的時(shí)期，家庭貧困對(duì)兒童有著十分消極的影響，貧困兒童在基本生活、教育、醫(yī)療等方面都面臨巨大的困境。貧困生活會(huì)對(duì)兒童的生存和發(fā)展造成巨大的威脅。

流動(dòng)兒童問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動(dòng)。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)兒童數(shù)量已突破4 000萬(wàn)。由于沒(méi)有流入地戶口，這些流動(dòng)兒童的教育、衛(wèi)生、健康、心理狀況堪憂，這一問(wèn)題關(guān)系到下一代的健康成長(zhǎng)，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，亟須國(guó)家對(duì)他們的健康成長(zhǎng)給予必要的救助。

留守兒童問(wèn)題。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，無(wú)法將子女帶在身邊，他們對(duì)子女的監(jiān)護(hù)和教育缺乏，不能給予孩子健康成長(zhǎng)所需的關(guān)懷與照顧。第六次人口普查顯示，中國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過(guò)了5 800萬(wàn)。留守兒童問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家必須從整體層面加以考慮和解決。

流浪兒童問(wèn)題。當(dāng)前，在缺乏有效的家庭和社會(huì)保護(hù)下，不少兒童被迫過(guò)早脫離家庭而流入社會(huì)成為流浪兒童。我國(guó)流浪兒童數(shù)量大約在100萬(wàn)左右，這一特殊社會(huì)群體，在各個(gè)城市的街頭流浪。他們生活條件惡劣，身心健康成長(zhǎng)得不到保障，不能良好地適應(yīng)社會(huì)。流浪兒童問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)這一龐大的社會(huì)群體的救助與保護(hù)，不僅關(guān)系到他們的生存、發(fā)展和家庭的幸福，還關(guān)系到社會(huì)的和諧與國(guó)家的穩(wěn)定。

殘疾兒童、大病兒童問(wèn)題。據(jù)2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，0-14歲的殘疾人口為387萬(wàn)人，眾多的殘疾兒童在基本生活福利、教育、醫(yī)療、康復(fù)、住房、就業(yè)等方面存在著諸多的問(wèn)題，亟待國(guó)家給予更多的生活發(fā)展救助。患大病兒童治療費(fèi)用較高，普通家庭因病致貧現(xiàn)象較為普遍，亟待國(guó)家給予大病兒童醫(yī)療保障。

孤兒和棄嬰問(wèn)題。孤兒是指失去父母親的兒童或未成年人。截至2013年底，全國(guó)共有孤兒54.9萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)孤兒9.4萬(wàn)人，社會(huì)散居孤兒45.5萬(wàn)人。他們?cè)诠B(yǎng)、教育、醫(yī)療、康復(fù)以及成年后的就業(yè)、住房等方面存在諸多問(wèn)題，是社會(huì)福利事業(yè)和國(guó)家救助工作的重點(diǎn)對(duì)象，亟待國(guó)家給予更多的生存福利救助。

三、當(dāng)前困境兒童救助保護(hù)制度面臨的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國(guó)迄今為止還沒(méi)有一部專門(mén)的困境兒童救助保護(hù)法。即使是現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)兒童保護(hù)有所涉及，但規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏操作性。一些關(guān)于困境兒童救助或保護(hù)方面的法規(guī)、政策，只是散布在其他的法規(guī)中，或者只是略有提及，并沒(méi)有形成政策體系。雖然《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》是為了保障未成年人的合法權(quán)益而制定，加大了對(duì)未成年人的保護(hù)力度，但落實(shí)起來(lái)仍需要有與之配套的系列法規(guī)。例如，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止”，法律責(zé)任較輕，實(shí)質(zhì)上無(wú)法達(dá)到追究法律責(zé)任的目的。又如，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，主要是針對(duì)成年流浪乞討人員而制定的，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)流浪兒童作出更為針對(duì)性、細(xì)節(jié)性的規(guī)定，其中諸如自愿求助、自主離站、救助期限為10天等規(guī)定，對(duì)于流浪兒童這一特殊群體不是十分適用。

（二）困境兒童信息收集及調(diào)查認(rèn)定體系不健全

困境兒童救助保護(hù)中心和救助管理站工作的起點(diǎn)是“接收符合標(biāo)準(zhǔn)的兒童”，遵循“自愿救助的原則”，不會(huì)積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)、救助困境兒童，而是被動(dòng)地等待困境兒童前來(lái)接受求助。當(dāng)前，只能通過(guò)少數(shù)地區(qū)及專家的區(qū)域性調(diào)查推算出我國(guó)困境兒童的大致數(shù)量，而沒(méi)有涉及全國(guó)狀況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)?？紤]到困境兒童的情況復(fù)雜，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)困境兒童救助保護(hù)工作的宣傳，建立一個(gè)覆蓋全國(guó)信息的困境兒童發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、認(rèn)定體系，社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、民政部門(mén)、公安部門(mén)等應(yīng)該聯(lián)合設(shè)立困境兒童發(fā)現(xiàn)報(bào)告認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)，指定專門(mén)機(jī)構(gòu)登記和管理困境兒童的基本信息，及時(shí)對(duì)困境兒童進(jìn)行救助。

（三）救助機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

政府救助機(jī)構(gòu)仍然是當(dāng)前救助困境兒童的主要機(jī)構(gòu)，資金來(lái)源依靠財(cái)政補(bǔ)貼，但資金匱乏是當(dāng)前政府救助機(jī)構(gòu)面臨的主要問(wèn)題。此外，相應(yīng)的救助設(shè)施、專業(yè)人員緊缺的問(wèn)題，也直接影響著救助方式的改善和救助水平的提高。救助實(shí)施過(guò)程中，在科學(xué)的管理、專業(yè)的救助方式、人文關(guān)懷、情感教育、專業(yè)的心理矯正以及文化培訓(xùn)教育等方面均存在欠缺。

（四）非政府組織參與救助的程度有限

非政府組織在流浪兒童救助保護(hù)中扮演了一個(gè)非常重要的角色，其具有非營(yíng)利性、公益性、志愿性的特點(diǎn)，在解決政府失靈和市場(chǎng)失靈帶來(lái)的問(wèn)題方面有著非常重要的作用，因此社會(huì)組織和團(tuán)體所提供的資源和幫助在發(fā)展救助和福利事業(yè)上具有不可替代的作用。然而，我國(guó)困境兒童的救助工作從政策導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)支持到具體運(yùn)作基本上都由政府統(tǒng)攬，政府管得過(guò)寬，反而抑制了民間社會(huì)救助力量的發(fā)展，限制了救助資源總量。另一方面，我國(guó)的非政府組織發(fā)展剛剛起步，其自身也存在著不足之處，面臨資金和專業(yè)人才的匱乏，缺乏參與渠道和信息數(shù)據(jù)，缺乏相關(guān)制度的規(guī)范。

四、困境兒童分類保障制度的設(shè)計(jì)建議

（一）完善困境兒童救助保護(hù)方面的法律法規(guī)

政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)依據(jù)我國(guó)困境兒童的現(xiàn)實(shí)狀況和群體特點(diǎn)，盡快制定和完善兒童救助保護(hù)方面的專項(xiàng)法律法規(guī)，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性，保障困境兒童的基本權(quán)利。應(yīng)從明確救助管理的機(jī)構(gòu)、方式、職責(zé)和法律責(zé)任方面，盡快制定和實(shí)施困境兒童救助保護(hù)法，并在此基礎(chǔ)上形成全面的、專門(mén)的困境兒童救助法律體系。

（二）正確認(rèn)識(shí)困境兒童群體的差異性，構(gòu)建多元化救助體系

第一，確保實(shí)現(xiàn)困境兒童救助保護(hù)制度的基本功能。要充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展困境兒童救助保護(hù)工作的重要意義，正確認(rèn)識(shí)困境兒童群體的差異性，維護(hù)兒童基本權(quán)益、保障困境兒童全面發(fā)展。困境兒童分類保障制度要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理功能、社會(huì)服務(wù)功能和福利供給等基本功能，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)管理和維護(hù)社會(huì)成員基本權(quán)利的目的。當(dāng)前，國(guó)家推動(dòng)困境兒童救助的良好局面正在形成，優(yōu)先發(fā)展困境兒童救助事業(yè)所需要的外部環(huán)境和內(nèi)部條件將逐漸完備。第二，要按照分地域、分類別、分層次、分標(biāo)準(zhǔn)的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，逐步建立覆蓋全體困境兒童的救助保護(hù)制度。要科學(xué)分類，以兒童利益最大化為首要原則，以兒童的健康、尊嚴(yán)、良好生存和順利發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，使各級(jí)各類地困境兒童權(quán)益得到最大限度的維護(hù)。同時(shí)，困境兒童發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、認(rèn)定等數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)要全面，保證無(wú)遺漏。基層民政系統(tǒng)要主動(dòng)篩查困境兒童數(shù)據(jù)，同時(shí)要協(xié)調(diào)公安、醫(yī)療、教育、社會(huì)工作者等多方面的報(bào)告，確保所有困境兒童得到救助與保障。第三，強(qiáng)調(diào)困境兒童的心理干預(yù)。要有專業(yè)心理學(xué)工作者有計(jì)劃、按步驟地對(duì)困境兒童的心理活動(dòng)、個(gè)性特征或心理問(wèn)題施加影響，使之發(fā)生朝向預(yù)期目標(biāo)的變化。第四，困境兒童分類保障的監(jiān)督與評(píng)估。要加強(qiáng)對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、家庭、個(gè)人的指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)估，確保分類保障制度的有效執(zhí)行。

（三）進(jìn)一步探索“適度普惠型”兒童福利制度

“適度普惠型”兒童福利制度就是對(duì)困境兒童和普通兒童分層分類救助。困境兒童是兒童福利制度的重點(diǎn)保障對(duì)象，也是普惠型兒童救助制度的核心層次，要通過(guò)專業(yè)的兒童福利機(jī)構(gòu)、康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等對(duì)其進(jìn)行國(guó)家福利的支持和救助。對(duì)于普通兒童，即正常兒童，這是兒童的絕大多數(shù)，從普惠型社會(huì)福利的角度看，兒童長(zhǎng)期應(yīng)有的生活、教育、醫(yī)療、住房、司法保護(hù)等基本保障也應(yīng)該得到更進(jìn)一步的具體體現(xiàn)。

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