吳南

[摘 要]2014年8月，隨著保險新“國十條”《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》的正式公布，建立巨災(zāi)保險制度終于提上日程。近年來地震、洪水等巨災(zāi)在我國頻繁發(fā)生，造成了巨大的財產(chǎn)損失和嚴(yán)重的人員傷亡，而保險業(yè)針對巨災(zāi)損失的賠付率還不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家36%的水平。因此，盡快建立我國完備的巨災(zāi)保險模式，增強(qiáng)我國應(yīng)對巨災(zāi)的能力，對于保障人們生活質(zhì)量，減輕國家財政負(fù)擔(dān)，構(gòu)建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]巨災(zāi)保險；巨災(zāi)保險制度；問題；建議

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 51. 032

巨災(zāi)風(fēng)險一旦發(fā)生，就會對人們的財富和生命安全造成巨大的威脅，并且呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，見下表。僅僅依靠政府的財政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此如何應(yīng)對這些損失成為我國需要解決的難題。巨災(zāi)保險作為風(fēng)險轉(zhuǎn)移的有效手段，是我國面對巨災(zāi)風(fēng)險的必要選擇。巨災(zāi)保險是指由保險公司在賠償限額內(nèi)承擔(dān)因地震、洪水、臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害和恐怖活動等不可抗力原因，造成的大量保險標(biāo)的財產(chǎn)損失及人身傷亡的保險。而巨災(zāi)保險制度則是通過立法對巨災(zāi)保險做出的制度性安排。

2008—2014年我國主要巨災(zāi)損失統(tǒng)計表

年份巨災(zāi)名稱損失統(tǒng)計

2008南方特大雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失約1516. 5億元人民幣，保險賠付近20億元人民幣

5·12汶川地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失8523億元人民幣

2010青海玉樹地震造成2698人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失超過8000億元人民幣

甘肅舟曲泥石流造成至少1434人遇難、331人失蹤、累計門診2062人

20127月下旬華北地區(qū)洪澇風(fēng)雹災(zāi)害623萬人受災(zāi)，95人死亡，45人失蹤，56. 7萬人被緊急轉(zhuǎn)移，或需要應(yīng)急裝備援助，2. 9萬間房屋倒塌，5. 5萬間房屋不同程度受損

9·7云南彝良5. 7、5. 6級地震造成81人死亡，821人受傷。地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失35億元人民幣，房屋倒塌6650間，嚴(yán)重?fù)p壞12. 2萬間

20134·20雅安地震造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷

南方洪澇災(zāi)害5793. 1萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡237人，失蹤218人，緊急轉(zhuǎn)移安置300萬人，因災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失582. 7億元人民幣

20148·3魯?shù)榈卣鹪斐?17人死亡，112人失蹤，3143人受傷，22. 97萬人緊急轉(zhuǎn)移安置。造成經(jīng)濟(jì)損失4. 6026億元人民幣

臺風(fēng)威馬遜共造成海南、廣東、廣西的59個縣市區(qū)、742. 3萬人、468. 5千公頃農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失約為265. 5億元人民幣

1 目前我國巨災(zāi)保險制度的發(fā)展

對于巨災(zāi)保險制度，雖然我國尚不具備比較完善的制度，但是卻一直在嘗試與探索之中。我國巨災(zāi)保險制度的探索和發(fā)展總體可以分為兩個階段。

1. 1 第一階段——探索時期

1949年新中國成立后，人民政府接管各地的官僚資本保險公司，同時整頓改造私營保險公司，為新中國巨災(zāi)保險的誕生和發(fā)展創(chuàng)造了條件。到1952年年底，在中國人民保險公司的推動下，國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)及合作社的財產(chǎn)絕大部分都辦理了保險，而這些保險責(zé)任范圍中已包括了地震等巨災(zāi)風(fēng)險。為了使國家迅速發(fā)展成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，我國的一些省份又相繼試辦了農(nóng)業(yè)保險，主要以牲畜保險、棉花保險和漁業(yè)保險為主，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供安全保障。直到1959年，受“共產(chǎn)風(fēng)”的影響，我國的保險業(yè)務(wù)全面停辦。

1. 2 第二階段——恢復(fù)時期

十一屆三中全會以后，中央作出“逐步恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)”的重大決策，財產(chǎn)保險業(yè)迎來了發(fā)展的春天，先后推出企業(yè)財產(chǎn)保險、貨物運(yùn)輸保險和家庭財產(chǎn)保險三種，在這些保險責(zé)任范圍中均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險，尤其是針對風(fēng)險較大的農(nóng)業(yè)保險，政府仍給予一定的扶持。從這一時期來看，巨災(zāi)保險的體系建設(shè)已初步完善。由于20世紀(jì)90年代后期，對償付規(guī)則與承保范圍進(jìn)行嚴(yán)格的管控，各保險公司受到償付力的限制，相繼停辦了地震等巨災(zāi)保險。直到2001年，中國保監(jiān)會逐步有條件地放開了一些商業(yè)財產(chǎn)地震風(fēng)險的承保責(zé)任。2014年，國務(wù)院發(fā)布保險業(yè)的“新國十條”，將保險納入到災(zāi)害事故的防范、救助體系，強(qiáng)調(diào)建立以商業(yè)保險為平臺，以多層次風(fēng)險分擔(dān)為保障的巨災(zāi)保險制度?！靶聡畻l”的發(fā)布使巨災(zāi)保險的發(fā)展登上了新的臺階。

2 我國巨災(zāi)保險制度發(fā)展中存在的問題

雖然我國巨災(zāi)保險的開辦已有很長一段時間，但相對其他財產(chǎn)保險來說，取得的成效并不明顯，仍然存在著很多問題。

2. 1 缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支持

在巨災(zāi)保險制度的構(gòu)建中，居于首位的必然是相關(guān)法律制度的制定，其運(yùn)行需要法律強(qiáng)有力的支持和維護(hù)。目前，我國并沒有制定出專門的關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)的法律法規(guī)，僅在個別法律中體現(xiàn)出國家對于巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)的支持，但卻只是原則性的概括，不具備很強(qiáng)的指導(dǎo)性。因此，在現(xiàn)實生活中巨災(zāi)保險的投保、承保、賠付等相關(guān)問題，仍會遭遇“寒冰”，造成“無法可依”的尷尬局面。

2. 2 巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制單一

由于我國尚未建立專門的巨災(zāi)保險制度，巨災(zāi)風(fēng)險損失目前只能通過部分商業(yè)保險公司的特定險種加以分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)移。而商業(yè)保險公司經(jīng)營依賴于大數(shù)法則定律，只有具備大量的同質(zhì)風(fēng)險單位才能對風(fēng)險進(jìn)行有效地分散。而我國的再保險公司業(yè)務(wù)一直發(fā)展滯后，國內(nèi)辦理再保險業(yè)務(wù)的專業(yè)再保險公司只有中國再保險公司一家，以至于造成保險公司轉(zhuǎn)移機(jī)制過于單一，無力承擔(dān)重大損失的局面。

2. 3 保險較政府災(zāi)害中承擔(dān)過少

我國現(xiàn)有的巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)是以商業(yè)化和社會性相結(jié)合的模式運(yùn)作的，但由于巨災(zāi)保險的風(fēng)險較高，各家保險公司受償付能力的限制，一旦發(fā)生巨災(zāi)，只能由國家民政部門進(jìn)行大量資金的救助，這樣就必然產(chǎn)生了機(jī)會成本，這筆資金如果用做經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會福利、科學(xué)教育等方面，本應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步發(fā)揮更大的作用。如果遇到特別巨大的災(zāi)害時，甚至可能會拖垮整個國家的財政，影響社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。而由于人們的僥幸心理，人們通過商業(yè)保險不愿意支付高昂的保費(fèi)而導(dǎo)致不足額投保，發(fā)生巨災(zāi)時，商業(yè)保險公司只能按照合同的規(guī)定支付少量的賠款，對彌補(bǔ)巨額損失起不到重要作用。

3 建立我國巨災(zāi)保險制度的建議

巨災(zāi)保險制度的建立是一個長期的實踐與不斷完善的過程，本文僅針對上述問題，提出以下三點(diǎn)建議。

3. 1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

政府通過建立一定的巨災(zāi)保險法律法規(guī)，明確政府、商業(yè)保險公司、企業(yè)及個人在巨災(zāi)保險制度中的地位和職責(zé)，確保巨災(zāi)保險能夠有效實行，這從制度層面提高的巨災(zāi)保險的投保率和覆蓋面。如針對具體的災(zāi)害——洪水，借鑒美國，確立專門的《聯(lián)邦洪水保險法》、《全國洪水保險法案》、《洪水災(zāi)害防御發(fā)》以及《全國洪水保險改革法案》等一系列法律法規(guī)，使得災(zāi)后處理以及保險賠付等問題時有法可依。

3. 2 實現(xiàn)多層次的巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

目前，我國巨災(zāi)制度分散風(fēng)險的形式為確立再保險制度，并無其他分散風(fēng)險的制度和保障，較為單一。在完善巨災(zāi)風(fēng)險的進(jìn)程中，除了確立再保險制度，風(fēng)險的主要承擔(dān)者還應(yīng)包括：保單持有人、政府、社會各界甚至應(yīng)該積極努力尋求國際市場。應(yīng)當(dāng)充分利用國際再保險機(jī)制，將國外的再保險市場引入國內(nèi)，加強(qiáng)與國際再保險業(yè)的交流與合作，學(xué)習(xí)外國先進(jìn)的風(fēng)險管理方式，利用國際渠道實現(xiàn)更大范圍的風(fēng)險分散。

3. 3 明確政府在巨災(zāi)保險制度中的角色

就我國的巨災(zāi)保險而言，單靠商業(yè)保險公司的自發(fā)運(yùn)營，難以提高參保率和覆蓋面，巨災(zāi)保險制度很難有效的實行。結(jié)合我國當(dāng)今的國情應(yīng)建立一個以政府為主導(dǎo)，以商業(yè)保險體系為支撐，以國家救濟(jì)和社會捐助為補(bǔ)充的多層次的巨災(zāi)保險制度。一方面政府應(yīng)作為巨災(zāi)保險制度的設(shè)計者和管理者，為巨災(zāi)保險提供政策性支持。另一方面政府作為巨災(zāi)保險的推動者應(yīng)提供資金上的支持。雙管齊下，保證巨災(zāi)保險制度的有效運(yùn)行。

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