王益民

[摘要]文章從比較國(guó)內(nèi)外對(duì)于信息資源開放共享以及相關(guān)立法情況出發(fā)，分析了國(guó)內(nèi)的相關(guān)立法現(xiàn)狀以及國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。并對(duì)于我國(guó)當(dāng)前發(fā)展信息資源共享中存在的立法層面和執(zhí)法層面的諸多問題進(jìn)行了概括分析，最后針對(duì)問題提出了對(duì)未來發(fā)展信息資源共享中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的原則以及解決問題的建議。

[關(guān)鍵詞]信息資源；法律法規(guī)；公共服務(wù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547019

信息資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略重要性越來越為人們所共識(shí)。在發(fā)展信息資源利用的過程中，各國(guó)的具體發(fā)展模式雖有共性卻不盡相同，而相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)于信息資源利用的發(fā)展還僅處于起步階段，存在很多理論上和制度上的問題。因此，本文主要從法律制度的層面分析我國(guó)目前信息資源共享中存在的問題并對(duì)未來的發(fā)展提出建議與設(shè)想。

1信息資源開放與共享的現(xiàn)狀

11我國(guó)現(xiàn)狀

我國(guó)學(xué)者對(duì)于信息資源開放與共享的相關(guān)問題的學(xué)術(shù)研究起步較晚，近年來隨著政府信息化的加深以及信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域的研究成果才有了迅猛發(fā)展之勢(shì)。但是主要通過借鑒國(guó)外關(guān)于政府信息資源共享的理念，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出信息資源共享的發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)方法，具有原創(chuàng)性和突破性的研究成果比較少。其研究主要集中在對(duì)機(jī)制進(jìn)行必要性或可行性說理的階段以及信息資源共享必要性和可行性的研究方面，而對(duì)于具體實(shí)際操作中的制度的確立、完善以及如何解決信息開放中面臨的法律問題的論述則明顯不足。深入研究與實(shí)踐效果總結(jié)相對(duì)較少，無法有效的指導(dǎo)、推動(dòng)政府實(shí)際建設(shè)進(jìn)度。

我國(guó)對(duì)于信息資源利用的研究相對(duì)而言起步晚，發(fā)展緩慢，因此對(duì)于信息資源開放以及利用的相關(guān)法規(guī)政策的進(jìn)展一直處于停滯不前的狀態(tài)。整體表現(xiàn)為：立法零散、位階較低、內(nèi)容不全面，并且存在法律法規(guī)之間相互沖突的情況。但是隨著信息資源利用得到重視，我國(guó)信息化建設(shè)取得重大進(jìn)展，相關(guān)研究也一直在不斷進(jìn)行，對(duì)于相關(guān)的法律法規(guī)的完善也越加重視。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》中對(duì)“制定公共信息資源開放共享管理辦法”“加快啟動(dòng)政務(wù)信息共享國(guó)家示范省市建設(shè)”做出了工作部署。總體上，在中央各部門及地方政府的推動(dòng)下，我國(guó)公共信息資源開放共享步伐正在加快。

12國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外對(duì)政府部門間信息資源共享的研究大概開始于20世紀(jì)90年代。主要集中在大數(shù)據(jù)的實(shí)踐以及政府信息資源共享應(yīng)用兩個(gè)方面，在長(zhǎng)時(shí)間的探索以及論證中，對(duì)于信息資源利用的理論不斷完善，隨著云計(jì)算的蓬勃發(fā)展，新技術(shù)逐步應(yīng)用于電子政務(wù)信息資源共享領(lǐng)域。因此，世界上許多主要國(guó)家對(duì)于信息資源共享的研究較之國(guó)內(nèi)起步較早，研究也更為充分。相關(guān)制度與法規(guī)政策的建立也表現(xiàn)得更為成熟。例如，日本先后于1997年和2000年分別出臺(tái)了《推進(jìn)行政信息化基本計(jì)劃修訂案》和《電子簽名與認(rèn)證法案》來對(duì)信息資源共享的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范。韓國(guó)于1996年出臺(tái)了《信息化促進(jìn)基本法》《電子簽署法》《信息通信基礎(chǔ)保護(hù)法》《密碼利用促進(jìn)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等一系列法律規(guī)范來進(jìn)行調(diào)整。

在眾多國(guó)家之中，美國(guó)政務(wù)信息資源管理研究與實(shí)踐處于世界領(lǐng)先地位，其發(fā)展歷程則更為豐富且制度建設(shè)也相對(duì)更加成熟。美國(guó)白宮的管理與預(yù)算辦公室（OMB）主要負(fù)責(zé)相關(guān)政府信息資源的開發(fā)處理、資源整合利用、交換共享以及相關(guān)的各種渠道方式方法的處理，相關(guān)業(yè)務(wù)部門需要通過專門的司法程序經(jīng)由該部門核準(zhǔn)之后才可以進(jìn)行相關(guān)信息資源的調(diào)用和讀取。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院則主要負(fù)責(zé)與政府所掌握的政府公共信息資源和數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)工作，著重進(jìn)行公共信息資源的相關(guān)管理辦法，處理標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)措施和有關(guān)章程的制定與監(jiān)督。美國(guó)也先后出臺(tái)了許多具有里程碑意義的法律法規(guī)，如《文書削減法》《聯(lián)邦信息資源管理法》《電子政府法》等。在明確的部門分工以及相對(duì)構(gòu)建完善的法律法規(guī)之下，美國(guó)在信息資源利用實(shí)踐方面的進(jìn)步日新月異，同時(shí)實(shí)踐又帶動(dòng)制度的完善，形成了一個(gè)良好的正循環(huán)發(fā)展模式。

2目前我國(guó)相關(guān)方面存在的問題

相比于世界信息資源利用水平先進(jìn)的國(guó)家，我國(guó)的信息資源利用與共享有著諸多問題，其發(fā)展的路上存在許多阻礙。阻礙政府信息共享的因素有很多，有觀念的問題、部門利益的問題、信任的問題等，概括起來主要有六個(gè)方面。

21缺乏專門針對(duì)信息資源的法律法規(guī)

由于我國(guó)在信息資源開放領(lǐng)域起步較晚，相關(guān)領(lǐng)域的研究也相對(duì)不足，直到近幾年才開始有了一定進(jìn)展。而目前有關(guān)政府公共信息資源的法律法規(guī)都是以條目的形式散存于各類法律法規(guī)和相關(guān)草案之中，既不成體系，也沒有形成集中的法律文件力度。因此，國(guó)內(nèi)尚未對(duì)信息資源開放利用的問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的立法，造成基本法律缺乏，常常會(huì)出現(xiàn)無法可依、無章可循的情況，面對(duì)具體問題無法解決，妨礙了政府信息資源工作的順利進(jìn)行。

22系統(tǒng)以各種內(nèi)部的文件、政策、法規(guī)為操作依據(jù)，缺乏將高位階的全面統(tǒng)一的立法作為標(biāo)準(zhǔn)

由于信息資源立法工作的缺失，導(dǎo)致信息資源的相關(guān)開發(fā)處理資源共享工作中的具體問題得不到有效解決，各種相關(guān)工作只能依靠資源數(shù)據(jù)所有部門自己的相關(guān)原則進(jìn)行辦理。例如，在推進(jìn)政府信息開放過程中，這種以部門立法為主要參考依據(jù)的情況使得法規(guī)混亂，嚴(yán)重影響了信息資源開發(fā)共享的目的，不利于對(duì)信息資源的共享形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行管理。

23政府部門在落實(shí)具體規(guī)范的時(shí)候并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行

雖然目前我國(guó)對(duì)于解決電子政務(wù)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同方面的政策、辦法、規(guī)章已有一些，在某些領(lǐng)域和地區(qū)也取得了相對(duì)比較好的效果，但是從整體上來看，公共信息資源開發(fā)、共享的相關(guān)具體法規(guī)規(guī)范方面由于種種原因也沒有很好地得到執(zhí)行，相關(guān)部門也沒有嚴(yán)格規(guī)范的落實(shí)這些文件，沒有很好地行駛法律法規(guī)賦予的行政權(quán)力。

24公共信息資源有“部門化”傾向

公共信息資源和政府掌握的大量政府管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、地理信息、醫(yī)療衛(wèi)生、交通教育等經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和民生領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政府部門管理過程中產(chǎn)生的，抽象來說，數(shù)據(jù)由全民產(chǎn)生，就應(yīng)由全民所有，具體而言，公共信息資源應(yīng)該由政府代表全體公民共同享有、掌握，使用、利用、開發(fā)這些數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的收益也理應(yīng)由政府代表全民所有。然而，就我國(guó)目前而言，由于公共信息資源的法律地位不清楚，沒有專門的法律法規(guī)體系支撐，相關(guān)公共信息資源掌握在某些部門手中，使得這些政府部門相當(dāng)于在臨時(shí)代替中央政府行使對(duì)于信息資源的保管和處理權(quán)，不具有對(duì)于這些數(shù)據(jù)的所有權(quán)，但是很多部門由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的明確限制，就不愿意將所掌握的資源與其他部門共享和開發(fā)，將“全民所有”和“國(guó)有”的公共信息資源“據(jù)為己有”，使用權(quán)部門化傾向比較嚴(yán)重。

25政府信息資源再利用機(jī)制不健全，利益分配不均衡

我國(guó)的現(xiàn)行法規(guī)政策中對(duì)于收費(fèi)定價(jià)的規(guī)定并不明確，這就導(dǎo)致很多掌握“關(guān)鍵數(shù)據(jù)”的政府部門在與其他相關(guān)部門進(jìn)行資源共享和數(shù)據(jù)交換的過程中，人為的設(shè)置較高門檻，以較高價(jià)格進(jìn)行共享定價(jià)和資源流轉(zhuǎn)，不利于信息資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與深入開發(fā)。例如《農(nóng)業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)共享管理辦法》第七條規(guī)定：“為企業(yè)、事業(yè)單位從事的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)提供所需的農(nóng)業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)，除收取資料復(fù)制和交付成本外，可以補(bǔ)償性收取資料加工處理費(fèi)?！鳖愃频臈l文在《林業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)共享管理辦法》《氣象資料共享管理辦法》《水文水資源資料共享管理辦法實(shí)施細(xì)則》中都有規(guī)定。但是其中僅籠統(tǒng)的規(guī)定可收取資料復(fù)制和交付成本，另外還可補(bǔ)償性收取資料加工處理費(fèi)，但具體價(jià)格如何制定，何謂“補(bǔ)償性”都沒有明確的規(guī)定，這就使得政府信息增值利用在收費(fèi)問題上缺乏可操作性。

26對(duì)信息資源開放過程中的保密問題缺少明確的法律規(guī)范

原則上政府信息無須保密的都要公開，這是保障公民知情權(quán)所必需的，也是信息的共享性特征和提高經(jīng)濟(jì)效益與行政效率的客觀要求。在實(shí)踐中，由于保密的細(xì)目需要由各部門、各地區(qū)規(guī)定，基于穩(wěn)妥性的考慮，往往擴(kuò)大保密的范圍，提高保密對(duì)象的密級(jí)。我國(guó)目前在對(duì)于信息資源的開放的法律制度上，針對(duì)保密原則的規(guī)定大多停留在一個(gè)籠統(tǒng)的層面，缺乏具體可行的法律規(guī)范來保證公民隱私，在保密原則以及法律規(guī)范的建立上有待完善。

3對(duì)策建議

31基本原則

為確保政府信息資源共享與開放科學(xué)地實(shí)現(xiàn)制度化，在完善信息資源發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循如下幾個(gè)原則。

（1）開放。公共信息資源開放共享是國(guó)家信息化發(fā)展的重要組成內(nèi)容。為了充分發(fā)揮信息的作用，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息資源的價(jià)值，必須實(shí)現(xiàn)信息的開放共享，絕不能對(duì)信息資源的利用上出現(xiàn)壟斷，要確保全體人民都能在巨大的信息資源中成為受益者。

（2）保密。從大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生來考察，它對(duì)隱私的窺探與暴露是與生俱來的，如果不加約束，它的“侵略性”將突破邊界。沒有足夠的政策和法律供給，不僅會(huì)影響大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，也會(huì)傷及社會(huì)基本理念和公民個(gè)人權(quán)利。因此在完善相關(guān)立法的時(shí)候，一定要注意保護(hù)公民隱私，同時(shí)在信息開放的過程中也要注意對(duì)于國(guó)家機(jī)密信息的保護(hù)，不能一概地追求信息資源的開放。

（3）公正。根據(jù)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)歷史階段的中國(guó)國(guó)情和信息資源開發(fā)利用事業(yè)發(fā)展的規(guī)律性，國(guó)家應(yīng)當(dāng)：重在鼓勵(lì)、推動(dòng)、促進(jìn)信息資源的開發(fā)利用；重在優(yōu)化信息資源的配置；重在信息資源開發(fā)利用環(huán)境的優(yōu)化、規(guī)范和安全保障條件建設(shè)。要將不科學(xué)、不合理的限制降低到最低限度。要破除壟斷、鼓勵(lì)公開、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)信息資源共享、鼓勵(lì)合理保護(hù)和讓渡知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

（4）高效。在信息資源共享的研究過程中，法律規(guī)范的完善固然重要，但是信息資源共享的進(jìn)程對(duì)于政府乃至國(guó)家的發(fā)展尤為重要，刻不容緩。因此，制度的完善與建設(shè)必須以不影響推進(jìn)信息資源共享的進(jìn)程為基本前提，努力做到同時(shí)推進(jìn)信息資源共享進(jìn)程與相關(guān)立法完善的進(jìn)程。

32具體建議

針對(duì)我國(guó)推進(jìn)信息資源開放的過程中存在的諸多問題，筆者對(duì)其進(jìn)行了探究與思考，認(rèn)為可以嘗試通過如下方法來加以解決。

（1）明確信息資源資產(chǎn)屬性。信息資源不僅是一種具有重要價(jià)值的資產(chǎn)，而且是一種可以再創(chuàng)造新價(jià)值的特殊資產(chǎn)。這種特殊性的重要表現(xiàn)就是它在權(quán)屬方面比一般有形資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜得多。因此，明確界定信息資源所有權(quán)、持有權(quán)和利用權(quán)，明確界定信息資源所有權(quán)形式和所有權(quán)行使規(guī)則，明確信息資源采集的法律地位以及信息資源的資產(chǎn)屬性是使信息資源得到合法、合理有效開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。

（2）在法律上明確各個(gè)信息主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。由于在具體實(shí)踐中部門之間職能劃分不清以及各個(gè)部門對(duì)于信息的壟斷保密使得信息資源開放的過程嚴(yán)重受阻；因此，亟須在法律層面上明確各個(gè)信息主體之間的關(guān)系，才能更好地促進(jìn)信息資源共享開發(fā)，避免不必要的責(zé)任推諉，提高行政運(yùn)轉(zhuǎn)效率和資源開發(fā)水平。

（3）盡快出臺(tái)與公共信息資源相關(guān)的專門法律，完善相關(guān)配套政策、法規(guī)、文件，形成公共信息資源法律法規(guī)體系。在信息資源開放的過程中，必須同時(shí)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)建任務(wù)，加快立法進(jìn)程，確保信息資源的開放有著明確完善的法律法規(guī)作為指導(dǎo)，以確?？茖W(xué)、合理、有序推進(jìn)信息資源開放的進(jìn)程。這既是信息資源發(fā)展的需要，更是落實(shí)“依法治國(guó)”的重要基礎(chǔ)。

（4）完善信息資源共享的保密相關(guān)法律。為保障公民知情權(quán)所必需的，原則上政府信息無須保密的都要公開。但是在實(shí)踐中，對(duì)于信息是否需要保密、信息是否可以向社會(huì)公民公開卻一直缺少一個(gè)明確的依據(jù)供政府部門人員參照。因此，我國(guó)應(yīng)加快進(jìn)行信息資源保密法的立法工作，實(shí)現(xiàn)依法解密，使可以開放的信息走出“牢籠”，為公眾服務(wù)。

（5）建立健全面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)信息資源開放，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的過程中，勢(shì)必需要建立健全面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系。為更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立全面的面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)中，嚴(yán)格遵照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平、公正、公開，確保信息資源開放的成果公平地惠及每一個(gè)公民，體現(xiàn)公平原則。

（6）開發(fā)信息資源共享平臺(tái)。信息資源共享并不能僅僅停留在理論與制度上，在賦予了公民獲取信息的權(quán)利的同時(shí)，也要確保公民都有機(jī)會(huì)去行使權(quán)利、有途徑獲取到大量的信息資源，最終實(shí)現(xiàn)公民受惠其中。因此政府應(yīng)當(dāng)開發(fā)建立信息資源共享平臺(tái)作為公民獲取信息的基礎(chǔ)，以確保制度能得以落實(shí)，每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)平等地成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的受益者。

參考文獻(xiàn)：

[1]維克托·邁爾·舍恩伯格大數(shù)據(jù)時(shí)代[M].杭州：浙江人民出版社，2013

[2]戴維·奧斯本再造政府[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010

[3]賀寶成大數(shù)據(jù)與國(guó)家治理[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-03-27

[4]劉維濤大數(shù)據(jù)：政府治理“如虎添翼”[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-05-21

[5]李勁美國(guó)信息資源管理的國(guó)家法規(guī)[J].中國(guó)信息導(dǎo)報(bào)，2007（3）