向鵬 李琪政 范鑫鑫

摘 要：土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。地大物博的中國是擁有幾千年歷史的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，土地在中華民族的發(fā)展與傳承過程中扮演著重要的角色。自1978年安徽省鳳陽縣小崗生產(chǎn)隊實行包干到戶以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一直是我國農(nóng)村土地改革的主流，給中國農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化。然而隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改革要求，傳統(tǒng)的承包責任制已不能保障最廣大人民的根本利益，土地流轉(zhuǎn)問題也就成為農(nóng)村土地改革的重中之重。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問題及原因；對策

一、土地流轉(zhuǎn)改革概述

自古以來，中國就是一個農(nóng)民占人口多數(shù)的農(nóng)業(yè)國家，所以中國最大的問題就是農(nóng)民問題，而農(nóng)民最大的問題就是土地問題。然而，伴隨著高速工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，農(nóng)村人口不斷減少，以家庭為單位聯(lián)產(chǎn)承包責任制的生產(chǎn)熱情也隨之降低，農(nóng)民與土地關(guān)系發(fā)生了重大變遷。

1.在城市化背景下，越來越多的青壯年勞動力放棄傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選擇進城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，而剩下來的孩童和老年勞動力又無力從事繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致大量土地閑置以致荒廢。

2.隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，一些市郊土地價值隨之增值，農(nóng)民多愿意將土地作為一種投資租賃出去，從而收獲長期增值收益。

3.隨著科學技術(shù)的不斷進步，機械化大生產(chǎn)成為時代的主流，以家庭為單位的承包責任制會導(dǎo)致高成本低收益。

4.為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，滿足村鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)需要和用地需求，需要將農(nóng)民手中的土地以租賃方式流轉(zhuǎn)出來。

5.村鎮(zhèn)為培植承包大戶，鼓勵部分農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給培植對象，從而支持另一部分農(nóng)民實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，即“反租倒包”。

為解決農(nóng)村土地資源閑置荒廢問題，促進農(nóng)村合理用地，推動農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，2004年，中國政府頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。

所謂土地流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）讓渡給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，即實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的分離。

加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于“三農(nóng)”建設(shè)，對于解決“三農(nóng)”發(fā)展中面臨的一些困難和問題，具有十分重要的意義。

1.實現(xiàn)土地規(guī)模生產(chǎn)，保障食品安全。近年來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故時有發(fā)生，嚴重危害了人們的身體健康，以至于中國人“談吃色變”。通過土地流轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)?；a(chǎn)，能夠有效監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，從而保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全。

2.實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，改變農(nóng)業(yè)弱勢地位。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，加工、運輸、銷售等各個方面是完全脫節(jié)的，因而不具有競爭優(yōu)勢。通過土地流轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)土地的規(guī)模化，專業(yè)化經(jīng)營，從而形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)出效率，增強農(nóng)業(yè)的抗風險能力。

3.調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加強土地流轉(zhuǎn)，有利于荒地的再利用和土地的合理利用，從而提高農(nóng)村土地資源的配置效率。另外土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率，從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

4.增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民利益。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民獲得收入的方式主要有三種：一是以土地入股，獲得分紅；二是土地租賃，收獲地租；三是土地托管，農(nóng)民保本。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及其原因分析

土地流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革過程中出現(xiàn)的新事物，是黨和國家在新的發(fā)展階段提出的土地改革制度創(chuàng)新，在探索階段必然面臨著許多困難和問題。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要難題是由于歷史原因形成的各種矛盾以及土地流轉(zhuǎn)雙方的利益糾紛問題。

1.合同問題導(dǎo)致的糾紛。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于合同問題導(dǎo)致的糾紛有：一是未簽訂書面合同引發(fā)糾紛；二是任意違反合同引發(fā)糾紛；三是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)糾紛。合同引發(fā)糾紛的根源在于農(nóng)民缺乏自我維權(quán)意識和相關(guān)的法律知識，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大部分農(nóng)民群眾文化程度普遍不高，因而不知道通過相關(guān)的合同來維護自己的合法權(quán)益，即使簽訂合同也是基于雙方信任的簡單合同，一旦發(fā)生糾紛，合同便失去了效率。所以，如何增強農(nóng)民的權(quán)利意識和相關(guān)的法律知識是解決合同糾紛問題的關(guān)鍵。

2.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范引發(fā)的糾紛。我國土地流轉(zhuǎn)改革仍在探索實驗階段，相關(guān)的職能部門對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范和監(jiān)督機制還不完善，也缺乏相關(guān)的必要條款來約束流轉(zhuǎn)雙方，因而對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不能明確界定。另外，一些農(nóng)戶的土地自流轉(zhuǎn)行為，由于缺乏相應(yīng)的法律合同和第三者的見證，從而導(dǎo)致在發(fā)生糾紛時相關(guān)部門難以取證，缺乏相應(yīng)的法律效力。

3.土地流轉(zhuǎn)用途不當引發(fā)的糾紛。在土地流轉(zhuǎn)過程，一些社會資本可能會存在一些惡意流轉(zhuǎn)和“圈地”行為，大肆囤積土地進行房地產(chǎn)開放或破壞土地資源的行為，與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的初衷背道而馳，從而引發(fā)糾紛。還有一些土地流轉(zhuǎn)人，得到流轉(zhuǎn)土地之后，又將土地流轉(zhuǎn)給其他人，從而導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)甚至層層流轉(zhuǎn)情況的發(fā)生，最終損害了農(nóng)民的利益，引發(fā)糾紛。這種情況存在的根源是由于政府和相關(guān)部門缺乏有效監(jiān)督而導(dǎo)致的，如何保障土地流轉(zhuǎn)過程規(guī)范，促進土地合法有效流轉(zhuǎn)，是解決糾紛的關(guān)鍵。

三、解決土地流轉(zhuǎn)問題的對策

如何優(yōu)化和改革土地流轉(zhuǎn)制度是當前我國孑待解決的一個重要課題，也是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。習近平總書記在2013年7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要解決處理好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重土地流轉(zhuǎn)雙方意愿，守住耕地紅線，保障基本農(nóng)田、糧食安全，增加農(nóng)民收入。

1.大力加強土地流轉(zhuǎn)政策宣傳，提升農(nóng)民的法律維權(quán)意識。村鎮(zhèn)政府和農(nóng)村居委會等基層組織可以通過政策宣傳和講座的形式，來加強農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的了解，告訴農(nóng)民什么是土地流轉(zhuǎn)，土地如何流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中如何簽訂合法有效的合同來保障自己的利益等等，從而調(diào)動農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性，促進土地流轉(zhuǎn)政策的有效推廣。

2.建立健全土地流轉(zhuǎn)法律體系，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、法律化。一是政府部門要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地標準，在保障耕地紅線的前提下，審慎審批其他用地指標，防止土地用途改變的情況發(fā)生。二是細化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的操作流程，建立相關(guān)法律法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)有法可依，對土地流轉(zhuǎn)中必須改變農(nóng)田及耕地用途的行為作適當調(diào)整，同時，對改變農(nóng)田及耕地用途的行為進行嚴格限制。三是建立相應(yīng)的處罰措施，加強對土地流轉(zhuǎn)過程的有效監(jiān)督，對惡意流轉(zhuǎn)和“圈地”行為進行依法制裁。

3.完善土地流轉(zhuǎn)登記程序，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)依法進行。建立土地流轉(zhuǎn)登記機構(gòu)，對每一塊土地都進行確權(quán)登記，及時詳細的登記每一項土地流轉(zhuǎn)行為，既能在發(fā)生土地糾紛時進行依法仲裁，也能夠有效監(jiān)督每一塊土地的流轉(zhuǎn)去向和用途，從而保證土地的依法流轉(zhuǎn)和合理利用。流轉(zhuǎn)雙方的利益也得到了最大保障。

4.明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益關(guān)系，完善糾紛協(xié)調(diào)機制。一是在村鎮(zhèn)等基層組織建立土地糾紛仲裁機構(gòu)，大力培養(yǎng)基層糾紛仲裁員，制定和規(guī)范糾紛仲裁制度和實施準則，完善仲裁機制。二是要加強宣傳，使農(nóng)民在發(fā)生糾紛時知道該找誰。同時，仲裁機構(gòu)也要提高工作效率，及時為農(nóng)民提供仲裁援助。三是村鎮(zhèn)政府要加強監(jiān)督，規(guī)范仲裁程序，在發(fā)生土地糾紛時及時進行調(diào)解仲裁，保障農(nóng)民利益和土地流轉(zhuǎn)的積極性。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進和農(nóng)村經(jīng)濟體制的不斷改革，我國土地流轉(zhuǎn)制度也將越來越完善，農(nóng)民的收入水平也將不斷提高，真正的城鄉(xiāng)一體化將不再是夢想，我國將真正的實現(xiàn)共同富裕。（作者單位：河南師范大學大學商學院）

參考文獻：

[1] 曾超群《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》2010.6

[2] 《土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》北京天則經(jīng)濟研究所

[3] 王平濤《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策》2014.6