孫琳

摘 要：結(jié)合N市政府投資項(xiàng)目工程招投標(biāo)審計(jì)工作的開(kāi)展及實(shí)例，對(duì)目前N市政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中工程招投標(biāo)審計(jì)的依據(jù)、現(xiàn)狀、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)的闡述和說(shuō)明，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出作者的思考和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資；工程招投標(biāo)審計(jì)

近年來(lái)，為改善居民居住環(huán)境和出行方式，N市政府集中開(kāi)展了一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套，如陸續(xù)實(shí)施地鐵多線建設(shè)、城市快速路網(wǎng)改造等工程。N市審計(jì)局對(duì)上述政府投資項(xiàng)目實(shí)行建設(shè)全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，旨在通過(guò)過(guò)程中的政府審計(jì)介入，規(guī)范建設(shè)管理程序、提高資金使用效益以及督促建設(shè)各方嚴(yán)格履職。在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，對(duì)工程項(xiàng)目中的招投標(biāo)行為審計(jì)是對(duì)工程建設(shè)整體行為合法性、合規(guī)性評(píng)判不可或缺的重要審計(jì)環(huán)節(jié)，也是審查工程建設(shè)過(guò)程中各單位政策執(zhí)行情況的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中工程招投標(biāo)審計(jì)的依據(jù)及重點(diǎn)

2012年2月1日，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》正式實(shí)施，細(xì)化和補(bǔ)充了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的部分條款和內(nèi)容。J省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、工程建設(shè)項(xiàng)目較多的省份，因此在2004年就出臺(tái)了《江蘇省招標(biāo)投標(biāo)條例》。這些法規(guī)和條例的出臺(tái)和實(shí)施，不僅規(guī)范了市場(chǎng)招投標(biāo)行為，也是政府投資項(xiàng)目工程招投標(biāo)審計(jì)的重要依據(jù)。具體到N市，自2005年以來(lái)，陸續(xù)頒發(fā)《N市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》（2005）、《N市國(guó)有資金投資小型建設(shè)工程發(fā)包管理規(guī)定》（2005）、《N市政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理辦法》（2006）和《N市關(guān)于規(guī)范政府投資工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的若干規(guī)定（試行）》（2009）、《關(guān)于推進(jìn)政府投資小型建設(shè)工程發(fā)包方式改革的意見(jiàn)》（2010）等系列文件。應(yīng)該說(shuō)，N市對(duì)政府投資項(xiàng)目工程招投標(biāo)行為進(jìn)行審計(jì)、審查的政策依據(jù)是十分詳盡和規(guī)范的，為N市政府投資審計(jì)提供了必要的政策和法規(guī)依據(jù)。

1.利用跟蹤審計(jì)全程監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，將審計(jì)節(jié)點(diǎn)前移，重點(diǎn)審查工程招投標(biāo)前各項(xiàng)工作的開(kāi)展情況。

對(duì)于將審計(jì)節(jié)點(diǎn)前移至工程招投標(biāo)工作開(kāi)展之前的眾多優(yōu)點(diǎn)，筆者此處不再一一累舉，最重要的意義在于在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮政府審計(jì)職能，規(guī)范和確保工程招投標(biāo)行為的真實(shí)性和合法性。政府審計(jì)人員應(yīng)將工程招投標(biāo)審計(jì)的審查重點(diǎn)放在此環(huán)節(jié)上，這樣既能夠有效實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，又能夠促進(jìn)和規(guī)范建設(shè)單位在建設(shè)管理上疏漏，防止項(xiàng)目在建設(shè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。審計(jì)的重點(diǎn)包括招標(biāo)主體對(duì)招標(biāo)范圍、發(fā)包方式、招標(biāo)文件等資料審查，核實(shí)招標(biāo)文件與中標(biāo)合同的一致性。其中，招標(biāo)文件及擬與中標(biāo)單位簽訂的合同條例審查是工程招投標(biāo)審計(jì)內(nèi)容的重中之重，對(duì)招標(biāo)文件的提前審查，可以預(yù)防招標(biāo)單位通過(guò)苛刻的條款來(lái)排斥潛在的投標(biāo)人或者造成流標(biāo)的事實(shí)。

例如，N市審計(jì)局對(duì)跟蹤審計(jì)的某IBR工程項(xiàng)目鋼材招標(biāo)的招標(biāo)文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)人起草的鋼材招標(biāo)文件約定的付款方式不合理，付款方式約定貨到滿(mǎn)3個(gè)月才付60%貨款，2014年、2015年、2016年再各付10%。審計(jì)人員認(rèn)為，此招標(biāo)文件中的付款條件涉嫌排擠潛在的鋼材投標(biāo)人，有可能造成流標(biāo)，即使不流標(biāo)，對(duì)于鋼材投標(biāo)人而言，2012年供貨的材料款到2016年底仍有10%不能拿到，損害了鋼材投標(biāo)人利益；同時(shí)，由于項(xiàng)目的IBR建設(shè)性質(zhì)，政府最終承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)成本及融資費(fèi)用，由于分期付款占用供貨商的資金，有可能導(dǎo)致供貨商提高報(bào)價(jià)，造成政府投資增加。因此，N市審計(jì)局立即對(duì)被審計(jì)單位發(fā)出跟蹤審計(jì)意見(jiàn)單要求其整改，最終被審計(jì)單位接受了審計(jì)建議。

2.工程招投標(biāo)審計(jì)對(duì)招標(biāo)進(jìn)行中的審計(jì)監(jiān)督，主要是對(duì)招投標(biāo)程序上的合法、合規(guī)性的審計(jì)，重點(diǎn)是審查工程開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的過(guò)程，是否公開(kāi)公平公正，是否按相關(guān)政策和法規(guī)嚴(yán)格落實(shí)。

3.隨著招投標(biāo)審計(jì)的范圍也不斷擴(kuò)大，除了對(duì)主體工程、主要材料和設(shè)備的招投標(biāo)審計(jì)外，附屬工程如消防工程、智能化工程等單項(xiàng)以及房屋的勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、監(jiān)理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的招投標(biāo)也成為招投標(biāo)審計(jì)的重要審查內(nèi)容。

N市建立了招投標(biāo)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由發(fā)展和改革、監(jiān)察、建設(shè)、交通、水利、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)組成。聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和處理政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理工作中的重大問(wèn)題，為N審計(jì)系統(tǒng)提供了良好的通報(bào)、溝通的平臺(tái)，有效地傳遞審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和處理意見(jiàn)，展現(xiàn)政府審計(jì)在政府投資建設(shè)中發(fā)揮督察過(guò)程、規(guī)范行為、降低成本的職能。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

隨著招投標(biāo)行為更市場(chǎng)化、規(guī)范化，對(duì)于政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越集中和類(lèi)似。N市各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在近幾年的政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)過(guò)程中，主要發(fā)現(xiàn)幾類(lèi)問(wèn)題：

1.建設(shè)單位規(guī)避招投標(biāo)程序，導(dǎo)致工程造價(jià)增大。有些工程項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備不足情況下，以各種理由將工程項(xiàng)目化整為零、盡可能減少招投標(biāo)，有的通過(guò)所謂的競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)等形式規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)；有的申報(bào)項(xiàng)目時(shí)只報(bào)主體，不報(bào)配套及其他專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目，從而采取不完全招標(biāo)。如N市某區(qū)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目為回避公開(kāi)招投標(biāo)程序，特意低價(jià)簽訂的合同價(jià)格為9.88萬(wàn)元，采用競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)形式確定施工單位，施工過(guò)程中通過(guò)不斷變更設(shè)計(jì)方案內(nèi)容、增加裝飾及零星工程，導(dǎo)致報(bào)審時(shí)決算增加了5倍。

2.招標(biāo)代理行為不規(guī)范，造成工程結(jié)算有爭(zhēng)議。如招標(biāo)文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取Ｒ环矫媸钦袠?biāo)代理機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、編標(biāo)人員水平有待提高，導(dǎo)致出現(xiàn)招標(biāo)工程量精確度不夠、特征描述不準(zhǔn)確、項(xiàng)目考慮不周等現(xiàn)象。另一方面是招標(biāo)文件中的合同條款制定不合理或表達(dá)有歧義導(dǎo)致結(jié)算時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議。如N市某廠房工程未約定合同外項(xiàng)目的結(jié)算條款，結(jié)算時(shí)雙方就室外道路項(xiàng)目的綜合間接費(fèi)率出現(xiàn)爭(zhēng)議，作為合同項(xiàng)目的一部分按一類(lèi)工程計(jì)算，與作為單獨(dú)的廠區(qū)道路按四類(lèi)工程計(jì)算，兩者的費(fèi)率相差近7個(gè)百分點(diǎn)。

3.施工單位不平衡報(bào)價(jià)，評(píng)標(biāo)過(guò)程流于形式。一是評(píng)標(biāo)中普遍重視投標(biāo)總價(jià)而忽視投標(biāo)單價(jià)，使得一些施工單位大量利用不平衡報(bào)價(jià)法提高一些預(yù)計(jì)施工中會(huì)增加工作量的分項(xiàng)單價(jià)。如N市某道路工程施工單位某分項(xiàng)項(xiàng)目單價(jià)比其他投標(biāo)單位的正常報(bào)價(jià)高出了數(shù)倍，該分項(xiàng)工作量變更增加后，因此一項(xiàng)就多獲利二十多萬(wàn)元。再是評(píng)標(biāo)中對(duì)投標(biāo)單位的技術(shù)標(biāo)不重視，技術(shù)標(biāo)的評(píng)審流于形式，使得優(yōu)良施工單位不易凸顯優(yōu)勢(shì)且中標(biāo)。

三、對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)的幾點(diǎn)建議

1.應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人員對(duì)于法規(guī)的學(xué)習(xí)，分清各級(jí)、各類(lèi)法規(guī)的適用范圍，經(jīng)常性地組織審計(jì)人員對(duì)招投標(biāo)審計(jì)中的常見(jiàn)問(wèn)題及典型案例進(jìn)行分析交流，提高審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力。

2.政府審計(jì)應(yīng)聯(lián)合各相關(guān)主觀部門(mén)加大對(duì)其處理處罰力度，使其違規(guī)后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承受范圍，也能對(duì)整個(gè)建設(shè)行業(yè)傳遞警示信息，從而減少違規(guī)行為的發(fā)生，提升政府審計(jì)公信力。建立地區(qū)施工單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用體系并實(shí)行信息共享，對(duì)違規(guī)企業(yè)和單位列入黑名單并限制其參與政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)。政府審計(jì)不僅僅是查處問(wèn)題的過(guò)程，也是維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)穩(wěn)定、整頓和規(guī)范招投標(biāo)行業(yè)行為的過(guò)程。

3.依托政府審計(jì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，暢通渠道。在加強(qiáng)政府對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管力度的同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督力量的壯大，各類(lèi)舉報(bào)渠道暢通，都是規(guī)范和保障市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)的舉措之一。（作者單位：南京市審計(jì)局）

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