中共天津市委黨校第95期進修一班“黨建科學(xué)化”課題組

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在可以預(yù)見的一段時期內(nèi)，突發(fā)事件頻發(fā)將成為一種常態(tài)。突發(fā)事件應(yīng)對不利，對于公眾生活、社會和諧以及政府形象的消極影響顯而易見。提升突發(fā)事件中輿論引導(dǎo)工作的能力和水平，是當(dāng)前各級黨委和政府都面臨的一個緊要問題。

1突發(fā)事件輿論引導(dǎo)工作的事件推動特征。與我國行政體制改革的許多領(lǐng)域類似，事件推動是我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)工作的明顯特征。每一次理念、體制、政策的變化，往往都是在總結(jié)突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的經(jīng)驗教訓(xùn)中實現(xiàn)的。通過對我國改革開放以來歷次重大突發(fā)事件的梳理，我們認為，在近年來我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的發(fā)展中，有三次具有重大推動意義的事件。一是1994年的“千島湖事件”，二是2003年的“非典”危機，三是2008年的汶川地震?！胺堑洹币咔橐约捌渲休浾撘龑?dǎo)的失當(dāng)，事實上成為我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)制度變革的一次機遇。事件后期，政府在信息公開、輿論引導(dǎo)等方面做出了非常大的調(diào)整，并且在轉(zhuǎn)變觀念、完善制度、加大投入等方面取得了一系列突破，從而為此后幾年突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的發(fā)展完善提供了一個較高的起點。汶川地震是對我國應(yīng)急管理和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的一次“大考”。在這次考驗中，公眾和媒體感受到了政府在有關(guān)工作中的積極變化。應(yīng)該說，汶川地震及其后的2008年北京奧運會的舉辦，使我國政府在突發(fā)事件應(yīng)對中的輿論引導(dǎo)水平已經(jīng)基本做到與國際接軌。

2政府與媒體互動方式的變遷。多年來，各級政府與媒體互動方式的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段是“控制”，第二階段是“管理”，第三階段是“合作”。從目前突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的主流來看，政府把媒體看成合作者，其目的就在于通過對媒體的引導(dǎo)和監(jiān)督，有效發(fā)揮媒體在突發(fā)事件處置中的作用。一方面，政府放寬對媒體介入突發(fā)事件的各種嚴格管制，營造寬松的媒體環(huán)境，使媒體在突發(fā)事件中可以更加自主地報道，而不是簡單地封鎖信息或給予各種限制。另一方面，政府也并非放棄管理，而是加強對媒體的監(jiān)督，糾正媒體的錯誤，確保真實的重要信息得以傳達，杜絕假新聞和不完全信息，以及盲目制造新聞熱點的惡意炒作，避免為危機解決制造障礙。

3突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的法律框架。在我國突發(fā)事件應(yīng)對中開展輿論引導(dǎo)工作，其法律依據(jù)包括中央和各級地方政府頒布施行的各類法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，同時也應(yīng)該包括中央和各級地方黨委發(fā)布的條例、規(guī)定、意見、辦法和通知等。值得注意的一點是，“輿論引導(dǎo)”在我國突發(fā)事件應(yīng)對工作中并非是一個法律概念，而是一種“事實行為”。在相關(guān)的法律法規(guī)中，“輿論引導(dǎo)”往往用“信息公開”、“新聞報道”等概念加以表述。在一定意義上，“輿論引導(dǎo)”可以視為這些概念的集合?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》等相關(guān)法規(guī)作為我國突發(fā)事件應(yīng)對中輿論引導(dǎo)的基本法律依據(jù)，為有關(guān)輿論引導(dǎo)工作提供了制度框架。

4突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法和總體應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，國務(wù)院和各級地方政府是突發(fā)事件應(yīng)對的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，相應(yīng)地，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室和各級地方政府的應(yīng)急管理機構(gòu)是全國或本轄區(qū)內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件的工作機構(gòu)，他們同時也是突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的工作機構(gòu)。然而，突發(fā)事件應(yīng)對是一個系統(tǒng)工程，從實踐看，突發(fā)事件發(fā)生時，各級應(yīng)急管理機構(gòu)更像是一個中樞協(xié)調(diào)機構(gòu)，事件處置由與事件關(guān)系最密切的特定部門負責(zé)，而輿論引導(dǎo)則由隸屬于黨委宣傳系統(tǒng)的部門負責(zé)。在突發(fā)事件應(yīng)對中，輿論引導(dǎo)基本上是以黨委宣傳部門為主，事件處置部門為輔，或者是事件處置部門在黨委宣傳部門的指導(dǎo)下開展信息發(fā)布工作，而新聞報道工作依然由宣傳部門負責(zé)。應(yīng)該說，這種分工方式一方面體現(xiàn)了我國“黨管媒體”的基本原則，另外一方面也是適應(yīng)突發(fā)事件輿論引導(dǎo)專業(yè)化要求的現(xiàn)實選擇。

5突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的主要方式。經(jīng)過近年來的發(fā)展，在我國突發(fā)事件應(yīng)對中政府發(fā)布新聞已經(jīng)形成了一套相對完整的體系，各部分之間相互配合、相互銜接，在保證公眾對突發(fā)事件知情權(quán)的同時，對輿論進行了相對有效的引導(dǎo)。具體來說，有以下五種形式：一是舉行新聞發(fā)布會。二是組織媒體采訪。三是新聞通氣會或吹風(fēng)會。四是發(fā)布新聞通稿。五是新媒體平臺的信息發(fā)布。新媒體的發(fā)展事實上為信息發(fā)布提供了更加直接、快捷的通道，可以大幅度提升政府信息發(fā)布的效率。截至2013年10月，經(jīng)騰訊微博平臺認證的政務(wù)微博已達16萬個，其中黨政機構(gòu)92000個，黨政官員67000個。中央部委及其直屬機構(gòu)中的77家單位開通了政務(wù)微博。政務(wù)微博的普及為信息發(fā)布方式的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。近年來，一些運行較好的政務(wù)微博在7·21北京特大暴雨、4·20雅安地震等重大突發(fā)事件中及時發(fā)布權(quán)威信息，有效引導(dǎo)公眾輿論，促進了相關(guān)信息的公開透明。除微博外，微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺在突發(fā)事件信息發(fā)布中也得到了不同程度的應(yīng)用。

本文根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》界定的四個階段對目前突發(fā)事件輿論引導(dǎo)中存在的問題及其成因加以梳理。

1預(yù)防和應(yīng)急的準(zhǔn)備階段。對于突發(fā)事件輿論引導(dǎo)而言，預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備階段的任務(wù)就是制定危機應(yīng)急預(yù)案。目前，在我國各級各類的應(yīng)急預(yù)案中大多包含有關(guān)新聞宣傳的內(nèi)容，一些較為重要的應(yīng)急預(yù)案還要求制定單項的新聞宣傳預(yù)案。然而，從實際效果看，這些預(yù)案往往停留在紙面上，并沒有對突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)起到指導(dǎo)作用。主要原因就在于缺乏制定預(yù)案之前的環(huán)境偵測和評估，使預(yù)案成為了“無本之木”。

2監(jiān)測與預(yù)警階段。在這一階段，突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的主要任務(wù)就是監(jiān)測、識別輿情并作出反應(yīng)。目前，我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的一個薄弱環(huán)節(jié)就是對日常輿情的監(jiān)測、識別、研判和預(yù)警。

在突發(fā)事件（特別是社會安全事件）的潛伏期，危機的信號往往在輿論中會有所表現(xiàn)。不過，在這一階段的輿情中所體現(xiàn)出的情緒往往又是模糊的、不易捕捉的。政府能夠在這一階段捕捉到相應(yīng)的輿情信號，對這種處于模糊狀態(tài)的情緒加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，有可能將危機消滅于萌芽之中。遺憾的是，從近年來頻發(fā)的群體性事件中可以看到，有關(guān)政府部門往往對于輿情不夠重視，對于公眾正常表達的訴求表現(xiàn)冷漠，甚至在危機已經(jīng)出現(xiàn)惡化趨勢時仍然采取“鴕鳥”策略，錯失了解決問題的大好時機。

3應(yīng)急處置和救援階段。這是突發(fā)事件信息集中爆發(fā)的階段，也是輿論引導(dǎo)形勢最為復(fù)雜的階段。在這一階段，政府突發(fā)事件輿論引導(dǎo)存在的主要問題表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是信息發(fā)布缺乏及時性。突發(fā)事件發(fā)生時，處于滿足知情權(quán)和緩解心理恐慌的需要，公眾迫切希望了解事件的真實情況以及政府處理的最新進展，這就要求政府的信息發(fā)布必須要做到及時。然而，由于突發(fā)事件的緊急性和不確定性，真實情況往往一時難以掌握，及時性與官方信息發(fā)布的另一要求——準(zhǔn)確性難免存在沖突。因此，現(xiàn)實情況往往是，官方信息尚未發(fā)布，網(wǎng)民便已經(jīng)開始通過微博、微信等渠道對事件發(fā)表相關(guān)看法，有關(guān)突發(fā)事件的輿論開始在網(wǎng)上形成，有關(guān)信息的傳播速度也越來越快，范圍越來越廣，掀起輿論高潮。這時，政府進入業(yè)已形成的輿論場中試圖引導(dǎo)輿論，往往為時已晚。

二是輿論引導(dǎo)缺乏主動性。如果說及時性問題主要源于技術(shù)層面，那么主動性就是態(tài)度層面的問題了。由于突發(fā)事件造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失往往涉及到地方政府的政績考核，所以在突發(fā)事件發(fā)生時，有關(guān)政府部門往往有“家丑不可外揚”的想法和“不報道就不知道”的僥幸心理，在處理行為上有捂、蓋、瞞的傾向。同時，地方政府對于突發(fā)事件的信息發(fā)布有一種假設(shè)是：真實信息發(fā)布后會引起社會的恐慌。這實際上是傳統(tǒng)行政管理“家長式”思維在危機應(yīng)對中的表現(xiàn)，是對公民素質(zhì)的妄測和低估。

4事后恢復(fù)和重建階段。在此階段，突發(fā)事件已經(jīng)基本得到解決，但社會秩序和社會心理的恢復(fù)還需要一個過程。在這個階段，我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)存在的主要問題是：對突發(fā)事件后續(xù)信息的發(fā)布不夠。在危機的痊愈期，減少事件相關(guān)信息的發(fā)布，使輿論熱點逐漸冷卻，是危機應(yīng)對中的通常做法。但這并不代表如原因、損失、問責(zé)等重要信息也可以不向公眾公開。除了純自然原因?qū)е碌耐话l(fā)事件，大部分突發(fā)事件背后都存在一定的人為因素，也存在著需要問責(zé)的官員或者需要懲罰的責(zé)任主體，這些事情恰恰是公眾最為關(guān)注的。然而，在我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)中常見的情況是，群體性事件、生產(chǎn)安全事故和公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，有關(guān)部門“迅速表態(tài)”，并表示要認真調(diào)查、嚴肅處理，然而當(dāng)事件基本平息之后，追責(zé)漸無音訊，調(diào)查難覓蹤影。7·23動車事故、白酒塑化劑事件、毒膠囊事件等，基本都屬于這一模式。在這種模式中，政府往往是選擇“冷處理”的方式。雖然有些時候這種方法看似“等”來了輿論的消退，但事實上卻極大地損害了政府的形象和公信力。而且，公眾并不是“健忘”的，2013年初網(wǎng)上廣泛流傳的一篇名為《盤點2012年那些懸空的“爛尾新聞”》的文章，在網(wǎng)上引起了廣泛共鳴。這充分說明了后續(xù)信息的發(fā)布是突發(fā)事件輿論引導(dǎo)不能缺少的環(huán)節(jié)。不過，我們也可喜的發(fā)現(xiàn)，近一段時期以來，隨著政府問責(zé)力度的不斷加大，以上現(xiàn)象已有很大改觀。

面對我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)存在的諸多問題，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式并不可取，必須從根源入手，深入分析這些問題存在的原因，解決問題背后存在的深層次矛盾，從而做到“標(biāo)本兼治”。問題只是表象，突發(fā)事件輿論引導(dǎo)中存在的基本矛盾才是本質(zhì)。我們認為，目前我國突發(fā)事件輿論引導(dǎo)中主要存在三對基本矛盾：一是社會發(fā)展進步與政府傳統(tǒng)管理理念之間的矛盾;二是信息技術(shù)發(fā)展與政府傳統(tǒng)管理體制之間的矛盾;三是突發(fā)事件情境與政府輿論引導(dǎo)水平之間的矛盾。妥善處理好這些矛盾，各級政府的輿論引導(dǎo)水平就會進一步提升。

1轉(zhuǎn)變觀念。特別要轉(zhuǎn)變“重事件處置，輕輿論引導(dǎo)”的觀念。雖然各級政府部門對于突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的重視已經(jīng)有了很大的提高，但在實際工作中，“重事件處置，輕輿論引導(dǎo)”的觀念仍然廣泛存在。這一點從各級各類應(yīng)急預(yù)案文本中有關(guān)“信息發(fā)布”、“輿論引導(dǎo)”的比重就可見一斑。要建立輿論引導(dǎo)的“一把手負責(zé)制”，由領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對的一級黨委的主要負責(zé)人牽頭負責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委宣傳部門、負責(zé)事件處置的政府職能部門和突發(fā)事件發(fā)生地的黨委政府，真正確立輿論引導(dǎo)在突發(fā)事件工作鏈條中的關(guān)鍵地位。

2完善工作機制。一是完善輿情收集和研判機制。對輿情的全面收集和科學(xué)研判，是進行突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的基本前提。輿情收集和研判機制的完善主要包括兩個層面：在輿情收集渠道方面，既要通過體制內(nèi)的渠道收集信息，又有必要增加體制外的輿情收集渠道，比如商業(yè)網(wǎng)站，或者社會化媒體中的意見領(lǐng)袖，從而豐富信息收集的視角。在輿情研判方面，政府自身既要作出決策，對相關(guān)專業(yè)類問題，還必須借助有關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜业牧α块_展輿情研判并作出決策。

二是完善信息分享和發(fā)布機制。可以通過設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)員或利用信息技術(shù)搭建信息共享平臺，打通事件處置部門和輿論引導(dǎo)部門之間信息溝通的“藩籬”，建立強制性的橫向信息分享機制，當(dāng)然，在信息共享的過程中，也要注意信息的保密工作。信息發(fā)布機制的關(guān)鍵是“一個出口”問題。這個問題在傳統(tǒng)媒體占主導(dǎo)的時代或許不是個問題，但在自媒體高度發(fā)達的時代就不好解決了。因此，有關(guān)部門必須進一步明確信息發(fā)布的紀律，并制定相應(yīng)的責(zé)任追究制度，管好自己人，避免出現(xiàn)信息前后矛盾的情況。

三是完善“一中心多平臺”的引導(dǎo)機制。所謂“一中心”，就是明確突發(fā)事件輿論引導(dǎo)只能有一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)可以是突發(fā)事件應(yīng)對的總指揮部，也可以由總指揮部通過授權(quán)或者在預(yù)案中規(guī)定，由宣傳部門或者專門的新聞宣傳小組負責(zé)。切忌出現(xiàn)在宣傳部門進行輿論引導(dǎo)的同時，總指揮部或者事件處置部門對外發(fā)聲的情況。所謂“多平臺”是指開展突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的各種方式手段，如新聞發(fā)布會、通氣會、新聞通稿、政務(wù)微博、組織采訪等?，F(xiàn)代突發(fā)事件輿論引導(dǎo)工作是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌各種信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)方式。

四是完善考核和問責(zé)機制。目前，對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)進行考核的一個體制障礙在于，在制度安排上，突發(fā)事件應(yīng)對的責(zé)任主體是各級政府，而輿論引導(dǎo)在原則上由黨委宣傳部門負責(zé)?？缭近h政兩個系統(tǒng)開展考核，存在一定的制度障礙。目前，我們的建議是，在建立專門的指標(biāo)體系的前提下，對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)進行專項考核，而非日常考核或年度考核，采取一事一考的方式，與事后總結(jié)工作結(jié)合起來，輔以一定的激勵措施，推動輿論引導(dǎo)部門更好地參與突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

3提升能力素質(zhì)。應(yīng)對突發(fā)事件、開展輿論引導(dǎo)的主體是各級黨政干部，特別是黨委宣傳部門和事件處置部門的黨政干部。因此，提升各級黨政干部的能力素質(zhì)是提高突發(fā)事件輿論引導(dǎo)水平的基礎(chǔ)和保障。我們建議，在干部的選拔配備和培訓(xùn)培養(yǎng)等環(huán)節(jié)應(yīng)突出對以下幾項能力的要求，從整體上提升突發(fā)事件輿論引導(dǎo)隊伍的能力和素質(zhì)。一要提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力。二要提升與媒體打交道的能力。三要提升運用信息技術(shù)的能力。發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，有效引導(dǎo)社會輿論。

4加大工作保障。一是健全機構(gòu)設(shè)置。機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一且規(guī)格不高，是制約突發(fā)事件輿論引導(dǎo)作用的突出問題。二是科學(xué)配備人員，應(yīng)該從妥善應(yīng)對突發(fā)事件的高度出發(fā)，對新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)機構(gòu)予以適當(dāng)傾斜，選好配強輿論引導(dǎo)隊伍，盡快扭轉(zhuǎn)輿論引導(dǎo)人員不能滿足工作需要的局面。三是強化硬件建設(shè)。在今后一段時期，應(yīng)急通訊保障設(shè)備、輿情監(jiān)控設(shè)備、信息采集和傳輸設(shè)備是應(yīng)對突發(fā)事件硬件建設(shè)的重點。四是加大經(jīng)費投入，在傳統(tǒng)意義上，突發(fā)事件應(yīng)對及輿論引導(dǎo)是一項臨時性的非常態(tài)工作，因此在常規(guī)的預(yù)算經(jīng)費制度中往往會忽略對此項工作的經(jīng)費保障。目前輿論引導(dǎo)的經(jīng)費來源主要是黨委宣傳部門和外宣部門的自身經(jīng)費，這在一定程度上制約了對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的經(jīng)費投入。因此，有必要建立突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的專項經(jīng)費保障。

課題組成員：康金鳳 靳方華 沈國華

課題組成員：丁洪明 李保生 石 剛（執(zhí)筆）

責(zé)任編輯：王克明