張蒙蒙

摘 要：隨著投資自由化的發(fā)展，資本在各國(guó)市場(chǎng)的流動(dòng)也愈加頻繁，中國(guó)更是其中翹楚。但是隨著外國(guó)投資在我國(guó)各行業(yè)的引進(jìn)，我國(guó)的國(guó)家安全也受到了嚴(yán)重威脅。我國(guó)于2015年公布了《外國(guó)投資法（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查制度作出了專門規(guī)定，提高了其效力層級(jí)和權(quán)威，并進(jìn)行了進(jìn)一步完善，但仍存在亟待商榷之處。文章將對(duì)我國(guó)目前的國(guó)家安全審查制度與美國(guó)的進(jìn)行比較分析，闡述其中的不足并加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：外資；安全審查；CFIUS；聯(lián)席會(huì)議

外國(guó)投資對(duì)于我國(guó)而言是一把“雙刃劍”，在帶來(lái)外國(guó)資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)國(guó)家安全造成一定沖擊。我國(guó)應(yīng)盡快建立系統(tǒng)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，一方面協(xié)調(diào)鼓勵(lì)引進(jìn)外資以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面避免外國(guó)投資威脅我國(guó)國(guó)家安全。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（下稱《通知》），正式建立了我國(guó)國(guó)家安全審查制度，而2015年商務(wù)部公布《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》（下稱《草案》），則是對(duì)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了專章專門規(guī)定，整合以往國(guó)家安全審查制度方面的相關(guān)規(guī)定，為今后的制度設(shè)計(jì)奠定了法律基礎(chǔ)。

一、我國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度與美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)之對(duì)比

我國(guó)安全審查制度主要是借鑒美國(guó)的外資投資委員會(huì)（下稱“CFIUS”），筆者將在下文簡(jiǎn)要介紹一下美國(guó)的CFIUS，并與我國(guó)的安審制度進(jìn)行比較分析。

（一）審查主體

美國(guó)CFIUS是一個(gè)聯(lián)邦政府委員會(huì)，由美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席，CFIUS是一個(gè)跨部門合作的組織，成員由以下9個(gè)政府機(jī)構(gòu)的代表人員組成：國(guó)務(wù)院、司法部、國(guó)防部、財(cái)政部、能源部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、美國(guó)國(guó)家科技政策辦公室。CIFUS成員還包括5個(gè)觀察委員（observing members）以及2個(gè)不具有投票權(quán)的當(dāng)然委員（ex officio members）。作為主席的財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)指定其中一個(gè)代表委員擔(dān)任主審委員，而根據(jù)個(gè)案的情況不同，總統(tǒng)或主席會(huì)指定具有相關(guān)專業(yè)背景的成員參與具體的安全審查案件。①

而我國(guó)的《通知》第3條規(guī)定了外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的工作機(jī)制，即由發(fā)改委和商務(wù)部牽頭的外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議（“聯(lián)席會(huì)議”）承擔(dān)安全審查工作。2015年的《草案》也承繼了《通知》的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由發(fā)展改革部門和外國(guó)投資主管部門共同擔(dān)任召集單位，會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門具體實(shí)施國(guó)家安全審查。

雖然《通知》和《草案》均規(guī)定了審查主體，但其規(guī)定的審查主體仍然不夠明確。發(fā)改委與商務(wù)部本身并不具有安全審查的職能，我國(guó)也不存在專門負(fù)責(zé)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的部門，這意味著國(guó)家要賦予聯(lián)席會(huì)議該方面的職能，這樣會(huì)使發(fā)改委與商務(wù)部的職能過(guò)度集中。另外，法律只規(guī)定了牽頭部門，雖然規(guī)定要“會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門開(kāi)展安全審查”，但卻未對(duì)其他組成部門進(jìn)行明確。聯(lián)席會(huì)議內(nèi)各組成部門的職權(quán)范圍也沒(méi)有詳盡的規(guī)定，這就導(dǎo)致了這樣一個(gè)局面：是聽(tīng)從于召集部門的指揮還是聽(tīng)從于具有專業(yè)知識(shí)與專業(yè)人才的部門的指揮呢？因此不難看出，在成員不明、職權(quán)不清的聯(lián)席會(huì)議的主持下開(kāi)展的安全審查工作是難以發(fā)揮實(shí)效的，所以我們亟需對(duì)聯(lián)席會(huì)議的成員與職權(quán)進(jìn)行界定。②

（二）監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)2007年《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》增設(shè)了國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的監(jiān)督權(quán)。一是國(guó)會(huì)的證明制度，即CFIUS結(jié)束審查后應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知國(guó)會(huì)，并提交書(shū)面報(bào)告，說(shuō)明調(diào)查結(jié)果，調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)提交總統(tǒng)裁決的除外。二是年報(bào)制度，該法規(guī)定CFIUS主席應(yīng)當(dāng)在每年7月31日前向兩院的司法委員會(huì)提交年報(bào)，對(duì)過(guò)去一年的CFIUS工作情況向國(guó)會(huì)報(bào)告。③這在很大程度上制約了CFIUS的權(quán)力，對(duì)外國(guó)投資者的利益進(jìn)行了保護(hù)。

我國(guó)的《通知》和《草案》均未明確規(guī)定對(duì)聯(lián)席會(huì)議的制約機(jī)制?！恫莅浮分胁粩喑霈F(xiàn)“書(shū)面通知國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門”的字眼，筆者揣摩立法者的意圖，可能是希望投資主管部門起到監(jiān)督作用，然而《草案》同時(shí)也規(guī)定了發(fā)改委與投資主管部門會(huì)同其他相關(guān)部門共同進(jìn)行安全審查，可見(jiàn)投資主管部門應(yīng)當(dāng)也是聯(lián)席會(huì)議的成員之一，若是期冀投資主管部門監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議，豈非有既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員之嫌？因此，希望在之后的《外國(guó)投資法》定稿之中能增加監(jiān)督條款。

二、我國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度之完善

（一）明確審查主體

我國(guó)目前對(duì)于其他組成部門沒(méi)有明確的規(guī)定，我們可以借鑒美國(guó)的做法，聯(lián)席會(huì)議可以由幾個(gè)常設(shè)部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員組成，如商務(wù)部、國(guó)防部、外交部、財(cái)政部、國(guó)家安全部、司法部等部門作為聯(lián)席會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其中商務(wù)部為主席，這些部門都是涉及我國(guó)國(guó)家安全的重要部門，而且較為熟悉國(guó)家安全領(lǐng)域的事務(wù)。④非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員可以包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)者，主要是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域擁有專業(yè)知識(shí)的人，非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員不是每案必參加，應(yīng)根據(jù)具體情況，由聯(lián)席會(huì)議主席邀請(qǐng)相關(guān)的人員參與審查工作。

至于聯(lián)席會(huì)議組成部門的職權(quán)范圍問(wèn)題，筆者認(rèn)為發(fā)改委和投資主管部門應(yīng)該只是作為牽頭召集部門，而不是安全審查工作的主導(dǎo)者。主導(dǎo)者應(yīng)視情況而定，如一項(xiàng)外資并購(gòu)涉及到了國(guó)防安全，則應(yīng)由國(guó)防部部長(zhǎng)主導(dǎo)安全審查工作，其他組成部門予以配合，這樣不僅能夠避免在今后工作中出現(xiàn)拖沓和互相推諉扯皮的現(xiàn)象，還能保證國(guó)家安全審查的專業(yè)性和科學(xué)性，明確各部門的職責(zé)，提高審查的效率。

（二）形成監(jiān)督機(jī)制

筆者認(rèn)為可以在審查程序中將全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)作為最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于聯(lián)席會(huì)議所作的安全審查決定，全國(guó)人大常委有權(quán)予以監(jiān)督，有確切證據(jù)證明該項(xiàng)外國(guó)投資會(huì)威脅國(guó)家安全的，其可撤銷聯(lián)席會(huì)議的決定，要求重新進(jìn)行審查，從而防止部分外國(guó)投資未經(jīng)過(guò)我國(guó)的安全審查即進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。另外，根據(jù)《草案》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院只作出不予通過(guò)的決定，那么應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)務(wù)院決定終局性權(quán)力。而且可以借鑒美國(guó)的做法，聯(lián)席會(huì)議和國(guó)務(wù)院作出的最終審查決定應(yīng)通報(bào)人大常委，另外，還可以引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，在審查程序中允許相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和外國(guó)投資當(dāng)事人的參與，增加聽(tīng)證程序，積極聽(tīng)取相關(guān)各方的意見(jiàn)，從而在保護(hù)國(guó)家安全和吸引外資方面達(dá)到平衡。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)妥善處理好國(guó)家安全與吸引外資這二者之間的關(guān)系，應(yīng)該在堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的總體戰(zhàn)略與原則、積極履行我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的開(kāi)放性承諾的前提下，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查。（作者單位：華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院）

注解：

① George Stephanov Georgiev：the Reformed CFIUS Regulatory Framework：Mediating Between Continued Openness to Foreign Investment and National Security，Yale Journal on Regulation，Vol.25，2008，pp.127-131.

② 繆心毫 余柔.中國(guó)外資并購(gòu)審查新規(guī)的審視與完善[J].天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（06）：124-125.

③ the Foreign Investment and National Security Act of 2007，section 7.

④ 陳沖.完善我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（04）：67.