王偉兵 賀俊程

摘 要：中央部門預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，做好中央部門年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，有利于完善我國(guó)財(cái)政體制、提高財(cái)政資金使用效率和效益、加強(qiáng)稅收征管，有利于增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力、保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)健，有利于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、從源頭預(yù)防腐敗等。文章主要通過(guò)分析2008-2013年間各年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，進(jìn)而剖析我國(guó)當(dāng)前中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題，針對(duì)存在的問題提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：中央部門 預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 預(yù)算執(zhí)行績(jī)效

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）04-079-02

一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)歷史演變及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我國(guó)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法律依據(jù)為1982年頒布的憲法，該條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

1985年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了指導(dǎo)全國(guó)審計(jì)工作的《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》，其中第二條明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)是代表國(guó)家執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的機(jī)關(guān)。通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支，財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他同國(guó)家財(cái)政有關(guān)的單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)宏觀控制和管理，保證經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行?！边@進(jìn)一步明確了對(duì)國(guó)務(wù)院各組成部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容、范疇以及重點(diǎn)等。

1995年國(guó)家頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，一共有四章35條，其中第一章第二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督?！暗谌碌谑邨l規(guī)定“審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向國(guó)務(wù)院總理提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告?！钡谌碌诙邨l規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！边@是我國(guó)從改革開放以來(lái)，第一次真正意義上通過(guò)立法形式，以法律的形式確立了我國(guó)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)踐的獨(dú)立性，規(guī)定審計(jì)機(jī)構(gòu)每年不但要對(duì)各國(guó)務(wù)院組成部門、各級(jí)政府等進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，而且還要對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)審執(zhí)行審計(jì)，以加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

1995年7月，我國(guó)根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》制訂了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》，進(jìn)一步明確了審計(jì)署做好中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公國(guó)的總體思路、審計(jì)范疇和審計(jì)內(nèi)容等，從而規(guī)范中央部門收支、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督、維護(hù)中央預(yù)算的嚴(yán)肅性、促進(jìn)國(guó)務(wù)院各組成部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，有效發(fā)揮中央預(yù)算在國(guó)家治理中的積極作用。

通過(guò)對(duì)2008-2013年各年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告分析，自這六年間，審計(jì)署重點(diǎn)對(duì)中央財(cái)政管理基本情況進(jìn)行了審計(jì)，審計(jì)的主要事項(xiàng)包括中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和決算草案總體情況，并與庫(kù)款收繳、資金撥付情況進(jìn)行了核對(duì)。

分析2008-2013年的中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告可以較為清晰地得出一些啟示，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.中央預(yù)算執(zhí)行逐步走向規(guī)范、透明。通過(guò)對(duì)中央預(yù)算進(jìn)行審計(jì)，預(yù)算編制辦法逐步科學(xué)，部門預(yù)算進(jìn)一步得到細(xì)化，中央部門預(yù)算編制與各部門的實(shí)際財(cái)政工作計(jì)劃有效銜接，中央一般與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方各級(jí)政府預(yù)算編制更加協(xié)調(diào)，一般性轉(zhuǎn)移支付比重逐步得到提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐年減少，預(yù)算執(zhí)行切實(shí)全面推開，預(yù)算合法性、真實(shí)性、完整性、科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重點(diǎn)性、透明性、績(jī)效性以及操作性得到保障。

2.中央預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)審計(jì)應(yīng)逐步得到延伸?？v觀2008-2013年中央預(yù)算執(zhí)行與其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告，可以較為明晰地發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)逐漸得到有序延伸。中央預(yù)算執(zhí)行包括六個(gè)重要的環(huán)節(jié)：預(yù)算編制與批復(fù)、預(yù)算資金撥付、預(yù)算基本支出、預(yù)算項(xiàng)目支出、非稅收入、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)以及其他業(yè)務(wù)等。

3.審計(jì)的范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，審計(jì)力量逐漸得到調(diào)整。審計(jì)范圍擴(kuò)展主要體現(xiàn)在政府收支全部納入預(yù)算，即全口徑政府預(yù)算體系逐步建立。首先，從2012年起各級(jí)政府一般預(yù)算收入改稱為公共財(cái)政預(yù)算收入，在口徑上與2012年之前的“一般預(yù)算收入”相同。這有利于加強(qiáng)公共財(cái)政資金“全覆蓋”審計(jì)。其次，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開始實(shí)施，向納入實(shí)施范圍的企業(yè)收取其2007年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益，同時(shí)中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算于2010年首次提交全國(guó)人大審查。再次，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算于2010年開始編制，這標(biāo)志著政府預(yù)算體系基本框架完全形成。這有利于促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值，有利于社會(huì)保險(xiǎn)基金保障范圍全覆蓋，提高我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)水平等各方面改革。

4.預(yù)算違規(guī)行為主要反映在微觀方面。預(yù)算違規(guī)問題主要集中在預(yù)算編制不完整，項(xiàng)目支出預(yù)算編制以及項(xiàng)目支出不符合規(guī)定，違規(guī)撥付或支付財(cái)政資金，截留、挪用財(cái)政資金，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整基本預(yù)算支出，虛列支出、違規(guī)套取財(cái)政資金等。這些問題貫穿預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)有關(guān)預(yù)算部門。

二、審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在的問題

從歷年中央預(yù)算執(zhí)行與其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告中看出，我國(guó)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的主要問題體現(xiàn)在預(yù)算編制不合理、預(yù)算執(zhí)行力比較弱、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后三個(gè)方面。

1.預(yù)算編制不規(guī)范、不合理。通過(guò)多年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)，中央部門預(yù)算改革不斷向縱深發(fā)展，預(yù)算編制工作日趨規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，初步建立起與國(guó)家宏觀調(diào)控政策及各中央部門履行其職能緊密相協(xié)調(diào)的預(yù)算分機(jī)制，在一定得程度上，逐步強(qiáng)化了預(yù)算的約束，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性。比如，2014年，審計(jì)例行審計(jì)了38個(gè)中央部門決算草案發(fā)現(xiàn)，商務(wù)部、教育部、中科院等23個(gè)部門賬務(wù)處理不規(guī)范或報(bào)表填列錯(cuò)誤，涉及金額23.69億元，占審計(jì)資金總量的1.53%。此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)預(yù)算編報(bào)不規(guī)范、政府采購(gòu)規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、資產(chǎn)管理及會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問題金額57.66億元。

2.預(yù)算執(zhí)行力還比較弱，這主要體現(xiàn)在事先預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況存在較大差距，同時(shí)預(yù)算主體較多，財(cái)權(quán)執(zhí)行不統(tǒng)一。首先，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)預(yù)算編制體制本身改革工作滯后，導(dǎo)致預(yù)算編制體制機(jī)制等存在一定的不足，比如預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等職能界限很難劃清，導(dǎo)致各部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)很難弄清楚本部門該負(fù)哪些責(zé)任，一方面存在爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象，另一方面存在相互推諉的現(xiàn)實(shí)，預(yù)算執(zhí)行部門、人員等在一定程度上也缺少相互制約等機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不是很理想。這種預(yù)算體制直接引起預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等不合理，使事先預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行存在一定的差距。其次，比較突出的問題就是預(yù)算管理主體較多，財(cái)權(quán)很難統(tǒng)一。

3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠充分。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、政策非連續(xù)性、社會(huì)事業(yè)發(fā)展階段性與預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行等不協(xié)調(diào)多重因素影響，預(yù)算執(zhí)行全動(dòng)態(tài)過(guò)程在一定得程度上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，由于預(yù)算資金未全部落實(shí)到執(zhí)行單位或者項(xiàng)目，客觀上造成存在某些部門向財(cái)政資金伸手，領(lǐng)導(dǎo)部門批示追加預(yù)算，這種隱性分配弱化了預(yù)算的中體功能，弱化了其預(yù)算執(zhí)行力。其次，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)效性還不是很強(qiáng)。年度人代會(huì)預(yù)算執(zhí)行審議時(shí)間短、議程多，而且政府提交的預(yù)算審查報(bào)告比較籠統(tǒng)，預(yù)算草案的內(nèi)容存在“內(nèi)行讀不透，外行讀不懂”的現(xiàn)象，部分代表們?cè)谝欢ǖ贸潭壬想y以進(jìn)行全面審查。最后，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)缺乏常態(tài)性。人大機(jī)構(gòu)普遍存在專業(yè)監(jiān)督人員缺乏現(xiàn)象，中央部門審查監(jiān)督主要由全國(guó)財(cái)經(jīng)工委來(lái)承擔(dān)，但是很難做到對(duì)財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行全覆蓋跟蹤監(jiān)督。同時(shí)，由于審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性不夠充分，也限制其監(jiān)督職責(zé)發(fā)揮。

三、完善中央預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策建議

（一）積極引導(dǎo)部門加強(qiáng)預(yù)算機(jī)制體制改變，提高預(yù)算管理體制科學(xué)性

1.進(jìn)一步完善預(yù)算編制程序，加強(qiáng)綜合預(yù)算管理、全面實(shí)行零基預(yù)算，結(jié)合滾動(dòng)預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，加強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效性。由于每年的人代會(huì)時(shí)間基本上市固定，可以考慮通過(guò)調(diào)整預(yù)算年度，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制周期，提前預(yù)算編制上報(bào)時(shí)間，以擴(kuò)大人大對(duì)預(yù)算審議的空間，有效提高預(yù)算編制及其編制的內(nèi)容的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

2.加快在全國(guó)范圍內(nèi)推行規(guī)范化、操作性強(qiáng)的“零基預(yù)算“，進(jìn)一步完善部門預(yù)算，有效提高預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性和透明度。盡可能根據(jù)現(xiàn)行的全覆蓋的政府預(yù)算體系，科學(xué)合理地核定各項(xiàng)支出，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)年度預(yù)算。應(yīng)該摒棄以往過(guò)于簡(jiǎn)單估算總額增長(zhǎng)的行政式預(yù)算方式，積極在全覆蓋范圍內(nèi)推行部門預(yù)算精細(xì)化，不斷建立健全科學(xué)的可操作的基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，提高預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性、完整性和透明度。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)在編制年度部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的總體思路和方案時(shí)，要僅僅圍繞中央和省及各級(jí)政府的工作中心，重點(diǎn)審查與民生和公共服務(wù)有關(guān)的項(xiàng)目資金，將社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題、重點(diǎn)項(xiàng)目納入審計(jì)總體方案中，逐步拓展績(jī)效審計(jì)的空間。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)總體思路和總體方案中，應(yīng)該及時(shí)出具報(bào)告及整改意見，通過(guò)揭示預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，有針對(duì)性地提出有關(guān)提高公共資金運(yùn)用的政策建議，促使相關(guān)部門提高預(yù)算管理水平、切實(shí)有效發(fā)揮預(yù)算資金的最大效益。

（二）有效強(qiáng)化預(yù)算約束執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、約束力

1.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，完善定員定額和實(shí)物費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系，約束基本支出與項(xiàng)目支出保障結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大定員定額的支出管理范圍，結(jié)合我國(guó)目前事業(yè)單位改革工作的推進(jìn)，把完善公益性事業(yè)單位定員定額管理納入預(yù)算控制范圍之內(nèi)。加快中央部門基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)（大數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)），扎實(shí)做好基本支出預(yù)算管理工作。加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，有效加強(qiáng)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)與推廣應(yīng)用工作。

2.進(jìn)步一規(guī)范項(xiàng)目支出管理，促進(jìn)項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算約束。進(jìn)一步健全項(xiàng)目支出預(yù)算管理制度，改進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目審核工作、項(xiàng)目評(píng)估工作，完善有關(guān)國(guó)家重大項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，加快項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度建設(shè)，完善在建與儲(chǔ)備項(xiàng)目管理，積極有效有序推進(jìn)項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算編制。細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格壓縮代編預(yù)算規(guī)模，提高年初預(yù)算到位率。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行考核績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益。進(jìn)一步樹立績(jī)效觀念，完善預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理制度，建立健全全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。全覆蓋推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理秩序。強(qiáng)化各預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任與權(quán)力，科學(xué)劃分其義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)上級(jí)部門批復(fù)的有關(guān)部門年度預(yù)算，建立健全預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制，確保各項(xiàng)財(cái)政資金使用的安全性、合法性、合規(guī)性和時(shí)效性。

（三）及時(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理，提高預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效

進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格規(guī)范和減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算調(diào)整，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行監(jiān)督管理，提高其使用效率。做好預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，健全預(yù)算執(zhí)行通報(bào)監(jiān)督制度，完善預(yù)算執(zhí)行全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)格按照財(cái)政部國(guó)庫(kù)管理的規(guī)章制度規(guī)定資金支付。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 2014年中央部門預(yù)算編制指南.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014

（作者單位：王偉兵，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，審計(jì)署審計(jì)科研所；賀俊程，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心 北京 100000）

（責(zé)編：賈偉）