袁平 鮑麗萍 黃群贊

[摘要]社會管理創(chuàng)新一直是政府以及學者們關(guān)注的熱點問題。為了全面衡量社會管理創(chuàng)新績效，提升社會管理的品質(zhì)，基于政府主導(dǎo)與公民感知的雙重視角，構(gòu)建了寧波市社會管理創(chuàng)新指標體系。對于全面認識和掌握社會管理創(chuàng)新的具體含義、測量地方政府社會管理創(chuàng)新的績效，監(jiān)測社會管理創(chuàng)新的進展，改進社會管理創(chuàng)新工作具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]社會管理創(chuàng)新；指標體系；政府主導(dǎo)；公民感知

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538151

1引言

近幾年來社會管理創(chuàng)新問題一直是政府以及學者們關(guān)注的熱點問題。黨的十六屆四中全會把社會主義和諧社會與社會主義市場經(jīng)濟、民主政治和先進文化一起納入我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，明確提出要“不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”，為此強調(diào)要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年在黨十七大社會形象報告中提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也成為2009年年底全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一，是指導(dǎo)國家精神文明建設(shè)的重要綱領(lǐng)。在2010年制定的國家“十二五”規(guī)劃中也把“加強社會管理創(chuàng)新”作為“十二五”時期的重要工作之一。2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上胡錦濤發(fā)表重要講話，他指出，要正確把握國內(nèi)外形勢新變化新特點，針對當前社會管理中的突出問題，著重研究加強和創(chuàng)新社會管理、做好新形勢下群眾工作的思路和舉措，為促進社會和諧、實現(xiàn)“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)凝聚強大力量。同時，他指出社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等八個方面。

目前，學術(shù)界關(guān)于社會管理創(chuàng)新的研究主要集中于概念界定（李程偉，2005；鄭杭生，2006；李學舉，2005）、主體構(gòu)成分析（丁元竹，2006；鄭杭生，2006；盛美娟，2008），社會管理創(chuàng)新目前存在的問題與挑戰(zhàn)等（謝慶奎，2006；付誠，2009；襲維斌，2011），關(guān)于社會管理創(chuàng)新指標體系構(gòu)建的研究還比較缺乏。由于社會管理體系結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，對其進行描述尤為困難，為了全面衡量社會管理創(chuàng)新績效，提升社會管理的品質(zhì)，就需要有一套全方位社會管理創(chuàng)新評估指標體系，構(gòu)建社會管理創(chuàng)新指標體系對于我們?nèi)嬲J識和掌握社會管理創(chuàng)新的具體含義具有積極的意義，同時構(gòu)建社會管理創(chuàng)新指標體系對于測量地方政府社會管理創(chuàng)新的績效，監(jiān)測社會管理創(chuàng)新的進展，改進社會管理創(chuàng)新工作具有非常重要的意義。

2文獻綜述

21社會管理與社會管理創(chuàng)新的概念

學者們通常從廣義和狹義兩個方面對社會管理進行概念界定。廣義上的社會管理，是指政府以及非政府組織對各類社會公共事務(wù)，包括政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等事務(wù)所實施的管理活動，社會管理的范疇與公共管理等同（李程偉，2005）。狹義上的社會管理，與政治管理、經(jīng)濟管理相對，是指對社會公共事務(wù)中除了政治統(tǒng)治和經(jīng)濟管理事務(wù)以外的那部分事務(wù)的管理和治理。多數(shù)學者更傾向于從狹義范圍界定社會管理，本文探討的是狹義上的社會管理。李學舉（2005）認為，社會管理是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。潘小娟、白少飛（2009）認為，社會管理是指通過制定系統(tǒng)規(guī)范的社會政策和法規(guī)，來管理社會事務(wù)，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，調(diào)整社會利益關(guān)系，保障社會安全有序運行的管理活動。李培林（2011）指出，社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。

社會管理廣泛地存在于民政、公安、司法行政、文化、新聞輿論、勞動保障等政府工作的諸多方面。我國目前的社會管理工作，涵蓋了協(xié)調(diào)利益關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解矛盾糾紛、解決社會問題、維護公平正義、應(yīng)對社會風險、維持社會穩(wěn)定等基本任務(wù)。主要包括五個方面的要素：一是社會管理的目的。主要在于保持社會秩序，確保社會公正，維護公共利益，推動社會發(fā)展；二是社會管理的主體。主要是以政府為主的多元主體合作結(jié)構(gòu)；三是社會管理的對象。主要是社會公共事務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、文化、人口、環(huán)境、社會保障、社會治安和社會穩(wěn)定等方面；四是社會管理的途徑。除了政府依法行使社會管理權(quán)限外，還要注重構(gòu)建與第三方的合作伙伴關(guān)系，建立健全公民參與機制，充分調(diào)動整合社會資源，暢通豐富管理渠道；五是社會管理的方式。主要是創(chuàng)設(shè)必要的制度和規(guī)范，并通過相應(yīng)的制度安排和規(guī)范創(chuàng)設(shè)來化解社會矛盾，調(diào)節(jié)社會利益，維護社會秩序，為經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提供深層次的制度保障（陳振明，2006）。

社會管理創(chuàng)新，是指政府和社會組織依據(jù)社會運行和發(fā)展規(guī)律，把握政治、經(jīng)濟和社會新的發(fā)展態(tài)勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術(shù)和方法等，創(chuàng)新社會管理理念、體制機制、方式方法，以實現(xiàn)社會善治的活動和過程（劉旺洪，2011）。社會管理創(chuàng)新是圍繞實現(xiàn)社會管理新目標、新任務(wù)，運用現(xiàn)有的各種資源和力量，以先進的、有效的社會管理理念、方法、手段、體制、機制等，對陳舊、落后、不合時宜的管理模式、方式、方法進行改造、改進、改革，構(gòu)建適應(yīng)形勢發(fā)展變化的社會管理框架、機制和制度的行為及過程。其中，所謂的“創(chuàng)新”是指，社會管理工作必須要實現(xiàn)與時俱進、大膽探索，在正確把握國內(nèi)外形勢的各種新變化、新特點的基礎(chǔ)上，重點針對社會管理中存在的各種重點難點問題，研究探索加強和改進社會管理的思路和有效舉措。創(chuàng)新社會管理，是維護整個社會的和諧穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂業(yè)、全面推進小康社會建設(shè)、發(fā)展中國特色社會主義的前提條件之一。社會管理創(chuàng)新的前提是存在一定形式的社會管理，可以說，它既是管理主體的一種行為，同時也是行為的一個過程。對社會管理而言，其本質(zhì)在于如何定位國家與社會之間的關(guān)系。從這個意義上講，社會管理的創(chuàng)新，其實就是在“解構(gòu)”與“重構(gòu)”國家和社會這對關(guān)系的過程中展開的。無論是站在理論還是實踐的角度，以治理為原則“重構(gòu)”國家與社會的關(guān)系，已成為政府部門提高社會管理針對性、有效性的優(yōu)先途徑和重點發(fā)展方向。“重構(gòu)”國家與社會之間的關(guān)系，就是要在合理分工的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國家與社會互相支持、互相合作、協(xié)調(diào)配合的良性互動關(guān)系，用“強社會”催生“強政府”，以“強政府”促成“強社會”。應(yīng)該說，我們所說的社會管理創(chuàng)新，是對既有的權(quán)利和利益格局的重新布置和安排，是在一定程度上對既定的社會管理體制機制的大膽突破。

22社會管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容

大量的理論和實踐告訴我們，世界上所有國家的政府，管理社會雖然都沒有絕對固定的一種或幾種模式，但卻有一定的方向可以遵循；雖然沒有一成不變的創(chuàng)新思路，但卻有基本的發(fā)展趨勢。因此，關(guān)于社會管理創(chuàng)新，可以總結(jié)出以下四個方面的內(nèi)容：

遵循法治本意。這是指社會管理創(chuàng)新必須遵循一定的底線，最根本的一條就是不能突破法治的要求、不能違反法律的規(guī)定。創(chuàng)新可以在理念上、職能上、方式上去實現(xiàn)，一旦遇到尚無法律法規(guī)規(guī)定的情況，就必須以高度負責的態(tài)度，在依法行政、依法治理的大背景下進行創(chuàng)新。

強調(diào)政府主導(dǎo)。這是指各個政府部門在社會管理創(chuàng)新的過程中，既要注重充分發(fā)揮政府的職能作用，但又不能局限于僅用行政的力量；既要充分調(diào)動社會參與的積極性主動性，依靠社會資源和力量，但又不放棄政府應(yīng)負的職責。

政府回應(yīng)社會。這是指政府在社會管理方面的理念，如果越是以社會需求為重要指向，其行為和過程也就越能被社會所認可和接受，其效果也會比較契合整個社會的實際和需求。這是因為，“一個真正具有效率、效能的服務(wù)計劃需要服務(wù)對象的主動參與，而不是服務(wù)對象的被動接受”（蓋伊·彼得斯，2001）。

社會參與管理。這是指政府社會管理的過程，如果越是容許、支持和鼓勵社會參與，其行為和過程也就越不會偏離社會的需求，其所能掌握和動用的力量和資源也就越多，最終也就能夠加速社會的發(fā)展進步。

3寧波市社會管理創(chuàng)新實踐概況

中共寧波市委第十一屆委員會第十二次全體會議，認真學習胡錦濤同志“七·一”重要講話，根據(jù)中央、省委關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的部署，科學總結(jié)寧波市社會管理創(chuàng)新綜合試點的工作實踐，全面分析當前社會發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)，著重研究了加強和創(chuàng)新社會管理問題，并做出《中共寧波市委關(guān)于進一步加強和創(chuàng)新社會管理的決定》。

31寧波市社會管理工作的基礎(chǔ)

近年來，寧波市高度重視社會管理工作，積極創(chuàng)新體制機制和方法手段，大力推進“平安寧波”、“法治寧波”建設(shè)，形成了和諧企業(yè)創(chuàng)建、外來務(wù)工人員服務(wù)管理模式、81890公共服務(wù)平臺、基層和諧促進工程、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、居家養(yǎng)老等一批社會管理創(chuàng)新品牌。2010年被列為全國、全省社會管理創(chuàng)新綜合試點城市后，著力突破重點難點，積極構(gòu)建新型社會管理體系，取得了階段性成效，為寧波市進一步加強和創(chuàng)新社會管理奠定了基礎(chǔ)。

32寧波社會管理面臨的挑戰(zhàn)

當前，寧波作為首批對外開放的、沿海較發(fā)達的副省級城市，既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，群眾利益訴求多元復(fù)雜，社會矛盾多樣多發(fā)，社會治安形勢不容忽視，公共安全隱患仍然較多，流動人口服務(wù)管理任務(wù)繁重，虛擬社會管理亟待加強，公共服務(wù)有待完善，社會管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

33寧波社會管理創(chuàng)新的任務(wù)

面對新的形勢，進一步加強和創(chuàng)新社會管理，是全面落實科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是維護社會和諧穩(wěn)定的根本途徑，是滿足人民群眾新期待的重要舉措，是提升社會管理效能和水平的必然選擇。寧波各級、各地要從全局和戰(zhàn)略高度，深刻認識加強和創(chuàng)新社會管理的重要性和緊迫性，繼承和發(fā)展寧波市在社會管理方面積累的寶貴經(jīng)驗，在新的起點上深入推進社會管理各項工作，努力開創(chuàng)寧波社會管理新局面?！吨泄矊幉ㄊ形P(guān)于進一步加強和創(chuàng)新社會管理的決定》指出，根據(jù)省委十二屆九次全會精神和寧波市社會管理工作實際，在當前和今后一個時期，要圍繞“著力完善一個格局、建立健全四項機制、加強和創(chuàng)新十大體系”的重點任務(wù)，深入推進社會管理各項工作。

4寧波市社會管理創(chuàng)新指標體系構(gòu)建

社會管理創(chuàng)新的重點是引導(dǎo)規(guī)范各種社會組織的發(fā)展，培育新時代公民，重構(gòu)政府和社會的關(guān)系，利用既有組織資源，刺激集體行動的發(fā)生。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。本研究根據(jù)胡錦濤主席的講話精神（201123），結(jié)合《中共寧波市委關(guān)于進一步加強和創(chuàng)新社會管理的決定》，從政府管理和公民感知雙重視角來分析，提出寧波市社會管理創(chuàng)新包括如下七個方面的內(nèi)容。

第一，創(chuàng)新和完善社會化公共服務(wù)保障體系。包括三個方面內(nèi)容：創(chuàng)新發(fā)展社會事業(yè)；創(chuàng)新發(fā)展社會公共服務(wù)平臺；創(chuàng)新發(fā)展公共安全執(zhí)法監(jiān)管。具體評估指標包括以下幾個指標：城鎮(zhèn)登記失業(yè)率；新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位；拆遷補償滿意度；每千人醫(yī)生護士數(shù)；每千人床位數(shù)；衛(wèi)生事業(yè)費占財政一般預(yù)算支出比重；人均民生財政支出；城鎮(zhèn)職工及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率；城鎮(zhèn)職工及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率；當年住房公積金參建人數(shù)凈增長率；城鎮(zhèn)住房保障實施比率；每百位老人養(yǎng)老床位數(shù)；81890公共服務(wù)平臺使用率；81890公共服務(wù)平臺滿意度。

第二，創(chuàng)新和完善多元化社會矛盾調(diào)處體系。包括以下幾個內(nèi)容：創(chuàng)新源頭預(yù)防工作；創(chuàng)新多元調(diào)解機制；創(chuàng)新新房處突機制。主要指標包括：公民權(quán)益保障滿意度；居民對政府服務(wù)滿意度；消費者投訴率；勞資爭議解決率；醫(yī)患糾紛解決率；信訪案件解決率；注冊志愿者人數(shù)占城區(qū)人口總數(shù)的比例；每萬人口專職志愿者人數(shù)。

第三，創(chuàng)新和完善動態(tài)化社會治安防控體系。主要內(nèi)容包括：創(chuàng)新刑事司法政策；創(chuàng)新治安動態(tài)管控機制；創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)。具體指標包括：每十萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)；每萬人嚴重刑事案件立案數(shù)；億元GDP安全事故死亡人數(shù)；生產(chǎn)及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品抽檢合格率；藥品抽檢合格率；視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋率；社區(qū)警民比率。

第四，創(chuàng)新和完善現(xiàn)代化新型城市管理體系。主要內(nèi)容包括：深化文明城市創(chuàng)建活動；創(chuàng)新城市管理綜合協(xié)調(diào)機制；提高城市管理綜合執(zhí)法水平。主要指標包括：數(shù)字化城管覆蓋率；納入電子監(jiān)察的審批事項比例；政府行政審批效率；行政訴訟案件敗訴率；行政復(fù)議糾錯率；窗口行業(yè)服務(wù)態(tài)度。

第五，創(chuàng)新和完善系統(tǒng)化綜合信息管理體系。主要內(nèi)容包括：加快社會管理綜合信息系統(tǒng)建設(shè)；推動部門網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和信息資源共享；抓好基層綜治信息平臺建設(shè)。主要包括以下幾個指標：社會管理綜合信息系統(tǒng)覆蓋率；居民獲取常用信息便捷程度；政府辦公信息化水平；互聯(lián)網(wǎng)用戶比例；電子政府的普及率。

第六，創(chuàng)新和完善人性化實有人口管理體系。包括以下幾個方面的內(nèi)容：優(yōu)化外來人口服務(wù)管理；加強特殊人群的幫教管理；突出弱勢群體的關(guān)愛幫扶。主要指標包括：外來人口養(yǎng)老保險參保比率；外來人口醫(yī)療保險參保率；外來務(wù)工人員工傷保險參保率；城鄉(xiāng)低保人均年救助額差距倍數(shù)；慈善人均救濟支出；月人均養(yǎng)老金；每萬人口平均擁有的福利床位數(shù)。

第七，創(chuàng)新和完善法治化有序規(guī)范管理體系。主要內(nèi)容包括：推進“兩新組織”的培育規(guī)范；加強網(wǎng)絡(luò)社會的引導(dǎo)監(jiān)管； 提高全市公民的法治意識。主要指標包括：每萬人口擁有律師人數(shù)；社區(qū)（村）依法自治達標率；公民法律知識普及率；公民維權(quán)意識普及率。

在新形勢下，大力加強和創(chuàng)新社會管理，把社會管理工作擺在更加突出的位置，已成為統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性舉措，建立衡量社會管理創(chuàng)新進程的評價指標體系也已成為準確把握社會管理規(guī)律，提高社會管理科學化水平，不斷促進社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性工作。本研究所構(gòu)建的社會管理創(chuàng)新評價指標體系對于我們?nèi)嬲J識和掌握社會管理創(chuàng)新的具體含義和包含的內(nèi)容具有積極的意義，對于衡量地方政府社會管理創(chuàng)新的績效，監(jiān)測社會管理創(chuàng)新的進展，改進社會管理創(chuàng)新工作等具有現(xiàn)實意義。

總之，本研究所構(gòu)建的社會管理創(chuàng)新指標體系的意義在于：一是通過開展社會管理創(chuàng)新工作的監(jiān)測評價，引導(dǎo)和推進科學發(fā)展觀的落實；二是通過社會管理監(jiān)測評價指標的選擇，實現(xiàn)政府對社會管理創(chuàng)新的導(dǎo)向意圖；三是通過對社會管理創(chuàng)新監(jiān)測評價結(jié)果的分析，有助于科學地認識社會管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。

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[基金項目]本文受寧波市軟科學課題（項目編號：2012A10049）資助。

[作者簡介]袁平（1982—），女，山西大同人，博士，浙江大學寧波理工學院，講師。研究方向：戰(zhàn)略管理，可拓營銷和消費者行為； 鮑麗萍（1971—），女，講師，浙江大學寧波理工學院；黃群贊（1982—），女，講師，浙江大學寧波理工學院。