李春玲

摘 要： 社區(qū)社會組織是基層社會治理的重要主體之一，在參與基層社會治理的過程中發(fā)揮著維護社會穩(wěn)定、促進民主治理的實現(xiàn)，以及滿足社會多樣性需求的重要作用。目前，我國社區(qū)社會組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，但由于尚處于孕育和起步階段，在實踐中還面臨總量不足，質(zhì)量不高；職責(zé)不清；獲取資金的能力較弱；專業(yè)能力不足和自主性不強等問題。因此，對社區(qū)社會組織應(yīng)繼續(xù)堅持培育和發(fā)展的理念，按照“政府扶持、社會運營、專業(yè)發(fā)展、項目合作”的思路，以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政社分離、健全和完善社區(qū)社會組織運行的法律制度，以及創(chuàng)新資源整合能力為原則，為社區(qū)社會組織的成長提供必要的扶持，激發(fā)社區(qū)社會組織的活力。

關(guān)鍵詞： 基層社會治理；社區(qū)社會組織；培育

一、基層社會治理與社區(qū)社會組織

傳統(tǒng)的中國社會是家國一體的，個體利益訴求的實現(xiàn)以及社會矛盾的解決等問題主要由政府這個大家長出面解決。然而，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，社會結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了深刻的變遷。多元化的、復(fù)雜的、不斷分化的基層社會結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的社會管理方式之間的矛盾，以及人們多層次、多樣化的社會需求與社會共服務(wù)供給相對不足的矛盾也日益加深。

（一）基層社會治理

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，用了較大篇幅闡述了一個新的執(zhí)政理念——社會治理?！爸卫恚℅overnance）”這一概念是在20世紀(jì)后半期隨著新公共管理理論而風(fēng)行于學(xué)界和政界的。所謂社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會治理理論承認(rèn)利益訴求的多元性，通過多元主體之間密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)互動來達成利益共識，認(rèn)為對社會的有效管理是各主體之間的合作過程。

基層社會治理是國家治理體系的重要組成部分，基層社會治理關(guān)聯(lián)著具體的社會問題以及民眾的現(xiàn)實需求，具有貼近民生的特點?；鶎由鐣卫硗ㄟ^基層政府與民眾、社會其他組織的互動合作，通過整合政治、經(jīng)濟、教育、司法等社會資源，不斷協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定，共同實現(xiàn)基層社會問題的協(xié)同治理。

（二）社區(qū)社會組織

十七大報告中強調(diào)的社會組織是指政黨、政府之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團隊。社區(qū)社會組織是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道及其下設(shè)社區(qū)的范圍內(nèi)開展公益服務(wù)，由社區(qū)組織或個人舉辦，滿足社區(qū)居民不同需求的社會組織。

近年來我國社區(qū)社會組織獲得了較快的發(fā)展，規(guī)模不斷擴大?！敖刂?014年底，全國共有社會服務(wù)機構(gòu)166.8萬個，比上年增長6.8%?！薄叭珖灿懈黝惿鐓^(qū)服務(wù)機構(gòu)31.1萬個，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)覆蓋率45.5%；其中：社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心918個，社區(qū)服務(wù)中心23088個，比上年增加4074個，社區(qū)服務(wù)站120188個，比上年增加11811個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施18927個，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40357個，其他社區(qū)服務(wù)機構(gòu)10.7萬個。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點30.9萬個。社區(qū)志愿服務(wù)組織10.9萬個?！?總體而言，我國社區(qū)社會組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，在參與基層社會治理的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于尚處于孕育和起步階段，在實踐中還面臨著總量不足，質(zhì)量不高、職責(zé)不清、獲取資金的能力較低和專業(yè)能力不足等問題。

社區(qū)社會組織是基層社會治理的重要主體之一。社區(qū)社會組織扎根于基層社會，是基層政府與社會的“中間層”，是平衡基層政府與基層社會關(guān)系，以及協(xié)調(diào)公共權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的中介和橋梁，起到了參與維護社會穩(wěn)定、促進民主治理的實現(xiàn)，以及滿足社會多樣性需求的作用。應(yīng)該積極培育和發(fā)展各類社區(qū)社會組織，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)社會組織在民意表達、政策制定、化解基層社會矛盾、開展公益慈善、提供社會服務(wù)等領(lǐng)域參與基層社會治理。

二、社區(qū)社會組織培育原則

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則

培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的核心原則是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則。中國共產(chǎn)黨在中國社會的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是歷史與現(xiàn)實反復(fù)證明過的，中國社會的有效發(fā)展必須堅持中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。按照黨的十八大“以黨的基層組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)”的要求，社區(qū)社會組織必須保證始終與黨的路線、方針、政策相一致，與社會公共利益相契合，與基層社會的和諧穩(wěn)定相銜接。

（二）實現(xiàn)政社分離的原則

社會治理格局下，政府應(yīng)該只負(fù)責(zé)“掌舵”，而不是“劃槳”。社區(qū)社會組織的培育前提是理清政府與社會組織的關(guān)系，基層政府應(yīng)該盡量減少對社區(qū)社會組織具體活動的直接行政干預(yù)，給社區(qū)社會組織一定的自主成長空間，真正體現(xiàn)社區(qū)社會組織的社會性、自治性和獨立性，避免基層政府“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象。

但是，政社分離不等于社區(qū)社會組織不需要政府的管理和服務(wù)。社區(qū)社會組織需要政府為其提供一定的政策、資源、制度空間的支撐，“扶上馬送一程”。尤其對那些專業(yè)性、行業(yè)性、權(quán)威性的中介類、服務(wù)類的社區(qū)社會組織，比如服務(wù)于農(nóng)民工、失獨家庭、社會閑散人員等特定人群的社區(qū)社會組織，以及緩解社會問題，化解社會矛盾的維權(quán)類的社會組織。

（三）健全和完善社區(qū)社會組織運行的法律制度的原則

要用法制思維和法治方式解決和維護社區(qū)社會組織的建立、運行和發(fā)展的問題，社區(qū)社會組織的建立、運行和發(fā)展也必須在法律框架內(nèi)進行，不可脫離法律制度的約束。

隨著社區(qū)社會組織的不斷發(fā)展壯大，目前，關(guān)于社會組織管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)社會組織發(fā)展的需要。應(yīng)該適時修訂上個世紀(jì)90年代發(fā)布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等不適用于現(xiàn)在社會組織發(fā)展的法律、法規(guī)。如果經(jīng)過評估有必要還應(yīng)該由立法機關(guān)醞釀出臺一部專門的《社會組織法》。地方政府也要加快建立社區(qū)社會組織相關(guān)的地方規(guī)章制度，及時出臺相關(guān)實施辦法或細(xì)則對社區(qū)社會組織予以規(guī)范，營造良好的法制環(huán)境。

在制定和修訂相關(guān)法律規(guī)定時應(yīng)該做到“輕審批、重監(jiān)管”，尤其要在監(jiān)管上面下功夫。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，我國對社會組織實行雙重管理體制，登記注冊門檻高，一些社區(qū)社會組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，而被迫到工商管理部門登記注冊為企業(yè)法人。另一些社區(qū)社會組織發(fā)展初期規(guī)模較小、經(jīng)費短缺、實力較弱，沒有辦法滿足各方面的登記條件。因為沒有合法的或合適的身份開展活動而制約了這些社區(qū)社會組織功能的發(fā)揮。所以，應(yīng)該進一步放寬社區(qū)社會組織的登記條件、降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序。對達不到登記標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)社會組織，實行備案制度，并加強對它們后期發(fā)展的培育力度。對那些經(jīng)過培育符合登記條件的社區(qū)社會組織及時進行注冊登記。

放寬登記條件、降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序，是為了讓有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐓^(qū)社會組織不被扼殺在搖籃里，有機會參與到基層社會治理中。而與此不同的是，必須強化對社區(qū)社會組織的監(jiān)管，避免出現(xiàn)損害公共利益、群眾利益的事件發(fā)生。首先，根據(jù)對社區(qū)社會組織的監(jiān)管要求完善其信息公開制度、檔案管理制度、人員培訓(xùn)制度、信用評估制度、失信懲罰制度等，并依法嚴(yán)厲打擊社區(qū)社會組織的違法違規(guī)行為。其次，對有條件的社區(qū)社會組織，要引導(dǎo)和幫助它們根據(jù)監(jiān)督管理制度規(guī)范完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全組織結(jié)構(gòu)、組織章程，確立社區(qū)社會組織行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離制衡的運作機制，讓社區(qū)社會組織在制度的邏輯軌道上有序運行。另外，對社區(qū)社會組織的財務(wù)收支、結(jié)算、票據(jù)使用和資產(chǎn)管理等方面做到嚴(yán)格的內(nèi)部管控和外部審計相結(jié)合的財務(wù)管理制度，確保資金管理透明、可信。

（四）創(chuàng)新社區(qū)社會組織資源整合能力的原則

持續(xù)的資金來源是社區(qū)社會組織生存發(fā)展和開展活動的必備條件。培育和發(fā)展社區(qū)社會組織應(yīng)該從完善政府對社區(qū)社會組織的補貼，培育和引導(dǎo)社區(qū)社會組織多元穩(wěn)定的社會資金來源，落實稅收優(yōu)惠政策幾個方面著手。

完善政府對社區(qū)社會組織的補貼。由于社區(qū)社會組織尚處于孕育和起步階段，獲取資金的能力還較弱，政府在未來一段時期內(nèi)依舊需要向社區(qū)社會組織提供其發(fā)展所需要的資金，以緩解當(dāng)前社區(qū)社會組織資金匱乏的問題。為了保證社區(qū)社會組織的獨立性和自主性，政府對社區(qū)社會組織的資金補助應(yīng)該由直接提供為主逐漸轉(zhuǎn)向間接提供為主。通過政府的購買相關(guān)的社區(qū)公共服務(wù)的方式重點扶持和培育那些初創(chuàng)期的社區(qū)社會組織和草根組織。近年來，發(fā)展實踐的政府“公益創(chuàng)投”項目把政府的資金支持與社區(qū)組織能力建設(shè)相結(jié)合，重點關(guān)注受資助組織的可持續(xù)發(fā)展的能力提升，是一種很好的嘗試。

培育和引導(dǎo)社區(qū)社會組織多元穩(wěn)定的社會資金來源。培育發(fā)展社區(qū)社會組織不能單靠政府補貼、購買服務(wù)，還要更多地激發(fā)它們發(fā)展的內(nèi)在動力，最大限度地動員社會資源。社區(qū)社會組織籌集社會資金的方式可以是服務(wù)性收費、民間捐贈、企業(yè)捐贈，以及獲得相關(guān)基金會的支持等。社區(qū)社會組織的定位是不以營利為目的，但不是說不可以收費，服務(wù)性收費應(yīng)該作為社區(qū)社會組織獲得社會資金極其重要的來源。社區(qū)社會組織還可以憑借自己的公信力獲取社會民眾的捐贈，以及通過利益機制建立與企業(yè)的長期合作獲得較為穩(wěn)定的資金支持。另外，社區(qū)社會組織還應(yīng)加強與各種基金會的項目合作，通過開展基金會支持項目取得相關(guān)資金，并在基金會的協(xié)助下，保證資金使用的透明化、規(guī)范化。

完善并落實稅收優(yōu)惠政策。社區(qū)社會組織與營利性組織具有本質(zhì)的不同，雖然它們提供的服務(wù)并不完全免費，但其收益是組織開展公益活動和自身發(fā)展的保障資金來源。然而，現(xiàn)實的有關(guān)社會組織稅收的法制條文規(guī)定中只有5項非營利組織的非營利收入才能免除所得稅，影響了社區(qū)社會組織享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，使稅收成為社區(qū)社會組織發(fā)展的負(fù)擔(dān)。因而，在不分配利潤的前提下，應(yīng)該對社區(qū)社會組織進行直接減免或直接給予相關(guān)稅收補貼，以確保稅收優(yōu)惠能真正落到實處。

總之，在基層社會治理的大背景下，在目前社區(qū)社會組織發(fā)展還不成熟的條件下，應(yīng)該堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)， 實現(xiàn)政社分離，強化相關(guān)法制建設(shè)，加強對社區(qū)社會組織的管理與監(jiān)督，創(chuàng)新社區(qū)社會組織資源整合能力，全方位鼓勵和支持社區(qū)社會組織的發(fā)展，充分激發(fā)社會組織活力，有效地促進社區(qū)社會組織的健康發(fā)展。 （作者單位：咸陽師范學(xué)院）

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