鄭子星

摘 要： 我國地方政府債務是在《預算法》的約束下，地方政府為了達到目標而違規(guī)借貸而導致的必然結果，導致我國地方債務出現(xiàn)的原因有很多，但是我國的財政體制是導致這一問題的根源，《預算法》軟約束為地方政府違規(guī)舉債開啟了方便之門，而公共管理體制加劇了這一問題。

關鍵詞： 財政問題；預算軟約束；公共管理體制

一、 引言

我國債務問題不僅僅是一個方面導致的，它是由多方面原因共同造成的，要分析我國地方債務問題我們就要首先了解債務問題，而且我們還不能從一個方面來了解，還要從財政問題、預算軟約束和公共管理體制等，綜合來考慮導致我國地方債務問題的原因。

二、財政問題是我國地方政府債務的根源

1994年的分稅制改革，使得中央和地方的財權分離進一步加大，與此同時，中央政府為了增加自身的宏觀調(diào)控能力，將一些比較容易征收的總金額比較大的稅收收入國家收入，比如關稅、消費稅等，然后將增值稅、企業(yè)所得稅實行這中央和地方共享，但是中央仍占了大頭，比如說增值稅，中央收入占全部收入的75%，劃分給地方的僅為25%，然而留給地方政府的就是一些稅目繁雜、稅收比較小的稅種，這種局面，中央政府本應該通過轉(zhuǎn)移支付來彌補地方財政收入的不足，但是中央政府卻在這一方面做的不夠到位，與此同時，我國政府大力推進擴大內(nèi)需的財政政策，從而導致各項基本財政支出大大增加，然而這卻大大超過了地方政府的負擔能力，為了響應中央政府的方針政策，地方政府不得不違規(guī)集資，另一方面，為了推進“城鎮(zhèn)化”進程，我國公共基礎設施需要不斷推進也需要資金，但是中央政府用于這部分的資金也是有限的，這也迫使地方政府違規(guī)借貸。

三、預算軟約束為地方舉債提供了機會

預算軟約束是在70年代，由匈牙利著名經(jīng)濟學家科爾奈在1979年首次提出的，它是描述一個經(jīng)濟實體即便是虧損也會繼續(xù)生存下去，因為他會得到了政府的財政補貼和財政援助，在我國體現(xiàn)為地方政府即使資不抵債，他們?nèi)匀粫ソ鑲?。這就為地方政府亂發(fā)債券埋下了伏筆?！额A算法》本來規(guī)定了政府的服務內(nèi)容和規(guī)范政府行為，然而由于預算約束行為的存在限制了預算的執(zhí)行力，再加上我國財政體制的先天不足，從而不可避免的造成了地方政府的預算軟約束。

3.1 金融機構對地方政府舉債的軟約束

地方政府為了躲過《預算法》和《擔保法》的約束，會組建一些融資平臺公司或者地方政府親自出面為這些具有地方政府影子的融資平臺公司進行擔保，而中國大多數(shù)的商業(yè)銀行是由政府作為控股股東，在面對由地方政府背景的企業(yè)進行融資申請時，商業(yè)銀行就會放松審查標準，這使得地方政府在違規(guī)向商業(yè)銀行借款時就變得毫無壓力。通過《預算法》和《擔保法》對政府行為的預算約束能夠很好地控制地方政府的發(fā)債規(guī)模，然而，商業(yè)銀行對地方政府借款大開綠燈，使得地方政府違規(guī)借款沒被納入預算管理，中央政府不能夠全面掌握地方政府的債務額，這也就不利于中央政府進行資源分配結果導致由于中央對地方政府狀況的不甚了解，導致中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付不能解決地方政府所面臨的問題，這也是地方政府大規(guī)模借款的原因之一。

3.2地方人大對地方政府舉債的預算約束

地方人大有編制、執(zhí)行、調(diào)整預算的職能，他們需要保證預算的真實性、合法性和有效性，地方人大在預算監(jiān)督中占據(jù)主導地位，然而現(xiàn)實的情況是地方的人大代表大多來自于各行各業(yè)的精英，或者是一些道德模范，他們大多是兼職人大代表，或者有一部分根本就不懂《預算法》的作用何在，從而造成人大對于地方政府的監(jiān)管力度很弱。還有一部分官員，他們既是被監(jiān)督者同時又是人大代表充當監(jiān)督者，這樣必然會造成預算軟約束現(xiàn)象，另一方面是我國有對地方人大的建議上升到法律層面，也就是說地方人大的建議對于地方政府來說就是一紙空文。再加上，由于信息的不對稱，中央政府對地方政府的監(jiān)管成本也很高，不能形成約束，再加上民眾維權意識薄弱，對地方政府也談不上有效地監(jiān)管，于是，對地方政府的借債而言就是一個真空的狀態(tài)，地方政府也很樂意這種融資方式。

四、公共管理體制的先天不足加重地方政府的負擔

4.1地方政府過度干預市場

地方政府的違規(guī)投資也是導致地方政府債務的問題之一，中國在由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，舊的經(jīng)濟體質(zhì)并沒有完全被打破，新的經(jīng)濟體質(zhì)也沒有完全建立起來，這就使得地方政府官員對于市場和政府并沒有完全劃分開，地方政府為了追求高的GDP增長率和財政收入的增長率，通過稅收減免，財政補貼甚至零成本提供方式吸引外商投資，這造成市場秩序紊亂，也嚴重影響了企業(yè)的投資決策，從而導致企業(yè)的土地成本，環(huán)境成本沒有反映到食品中去，而地方政府進行財政補貼的這部分資金卻是由地方政府通過借債來進行彌補，另一方面政府往往會主動進行投資，通過各種形式參與到國民經(jīng)濟的分配中來，導致政府的投資往往是低效率的，浪費大量的資源，另一方面，地方政府的這種行為也會遏制民間資本的投資熱情，也會間接導致地方政府財政收入的減少，這些問題也對地方政府的財政問題起到了推波助瀾的反作用。

4.2官員的考核機制不健全

對于地方政府官員的政績考核的最直接的一個標準就是經(jīng)濟增長率，而衡量經(jīng)濟增長的重要指標就是GDP的增長率，于是，地方政府就大肆建造一些“面子工程”這些項目的投資回報率很低，投資回收期也很長，然而，卻能在很短的時間內(nèi)促進GDP的快速增長，我國政府官員的任期一般是3-5年，官員的任期與項目的債務償還的期限不一致，這就給地方政府官員進行投機提供了機會，由于地方政府有“財政支出有上限，稅收收入有下限”的財政機制，也不可能給地方政府太多的機會，于是這一系列的問題綜合起來，地方政府違規(guī)發(fā)行債券就成為籌集資金的“明智”選擇。

4.3對金融體制的監(jiān)管缺失

地方政府債務資金來源的四大方式中，銀行的違規(guī)借債一直占有很大比重，這也是有一系列的歷史因素和政府因素在里面的，1979年銀行體質(zhì)進行大刀闊斧的改革，銀行也開始模仿財政體質(zhì)改革，按“省，地市，縣”的方式進行了劃分，然而銀行的人事變動卻受到了地方政府的支配，自然而然的銀行就成了地方政府的籌資工具，這就開始了地方債務問題的累計，在1979年，銀行又進行了一次改革，銀行開始進行直管的模式，這大大消弱了地方政府對銀行的干預，然而地方政府存在中央政府對地方政府債務的隱含假設或者區(qū)域銀行與地方政府存在合作關系，而銀行的直管機關對區(qū)域銀行也沒有明確的加以限制，因而使銀行對地方政府的借債申請大開綠燈，銀行的這種行為火上澆油使地方政府的借債問題也變得越來越嚴重。

五.結論

中國的地方債務問題與西方國家的地方債務問題不同，中國的債務問題大多是體制方面的問題，如果解決中國地方債務問題，我們必須進行體制改革加強《預算法》的執(zhí)行力度，加強對金融體制的監(jiān)管，才是解決問題的根本之道。 （作者單位：河南財經(jīng)政法大學）

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