萬靈筠

摘 要： 目前中國的大型城市、特大型城市逐漸增多，人口聚集場(chǎng)所非常多。研究突發(fā)性事件應(yīng)該采取怎樣的預(yù)警措施，事情發(fā)生后應(yīng)該向誰問責(zé)，以及如何完善行政問責(zé)有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)制度，有利于行政問責(zé)制度的發(fā)展，有利于依法治國，更有利于法治化社會(huì)的形成。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)事件；行政問責(zé)；外灘踩踏事件

享受政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是公民共享我國改革開放成果的表現(xiàn)之一是政府在領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的法定職責(zé)范圍內(nèi)所做出的有益于公民切身利益的行政行為的積極體現(xiàn)，是公民的基本權(quán)利得到法律保障的最好證明?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們生活水平普遍提高，尤其是法定節(jié)假日規(guī)范化帶動(dòng)旅游業(yè)高速發(fā)展，重視突發(fā)事件行政問責(zé)制度具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、由案例引發(fā)的思考

2014年12月31日23時(shí)35分許，正值跨年夜活動(dòng)，因很多游客市民聚集在上海外灘迎接新年，黃浦區(qū)外灘陳毅廣場(chǎng)進(jìn)入和退出的人流對(duì)沖，致使有人摔倒，發(fā)生踩踏事件。截至2015年1月13日11點(diǎn)，事件造成36人死亡49人受傷。2015年1月21日，上海市公布12·31外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告，認(rèn)定這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對(duì)這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。調(diào)查報(bào)告建議，對(duì)包括黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉、黃浦區(qū)區(qū)長彭崧在內(nèi)的11名黨政干部進(jìn)行處分。2015年1月21日，上海市公布上海外灘踩踏事件遇難者家屬將獲80萬撫慰金。

對(duì)于這樣沒有生產(chǎn)者組織者、民眾自發(fā)的聚集活動(dòng)個(gè)有關(guān)部門是否應(yīng)該預(yù)料到什么，應(yīng)該作出怎樣的相關(guān)措施，是否應(yīng)該對(duì)其負(fù)責(zé)又該負(fù)什么責(zé)任。隨著我國法治化進(jìn)程的推進(jìn)，正如十八屆四中全會(huì)指出“法治是是現(xiàn)代社會(huì)的基本框架”，科學(xué)立法、嚴(yán)于執(zhí)法、公正司法、全民守法、法律人公共體，黨法嚴(yán)于國法組成了依法治國的基本要素。嚴(yán)于執(zhí)法是對(duì)每一個(gè)執(zhí)法人員的基本要求，不僅是履行狹義上的行政職責(zé)，更要承擔(dān)法律賦予這個(gè)職位、社會(huì)大眾對(duì)這個(gè)崗位的期許。

二、 突發(fā)事件行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

要對(duì)突發(fā)事件行政問責(zé)制度進(jìn)行探究，就必須厘清一些基本的理論問題，在此我們主要從兩個(gè)方面進(jìn)行討論，一個(gè)是突發(fā)事件法律規(guī)定，一個(gè)是行政問責(zé)制的制度設(shè)置。

（一）突發(fā)事件行政問責(zé)制相關(guān)的法律規(guī)定

從上個(gè)世紀(jì)九十年代起，我國在應(yīng)急管理領(lǐng)域的立法取得了重大的進(jìn)展，尤其是2007年《突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基本法，以各行業(yè)、各領(lǐng)域的單行應(yīng)急法為補(bǔ)充的應(yīng)急管理法律體系初步形成。但是《突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)法》在實(shí)施過程中暴露出沒有對(duì)事件發(fā)生時(shí)政府擁有什么樣具體的權(quán)利做明確的規(guī)定，許多立法在內(nèi)容上較為原則、抽象，又缺乏具體的實(shí)施細(xì)則、辦法相配合，致使可操作性不強(qiáng)的等問題。2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的頒布實(shí)施，對(duì)于統(tǒng)一我國行政問責(zé)法律，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范具有重要意義。但是我國的行政問責(zé)制的法律規(guī)定還并不是很清晰，作為一個(gè)獨(dú)立的問責(zé)體質(zhì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序以及問責(zé)后果等做出明確的規(guī)定。如上述“12·31·外灘踩踏事件”案例中社會(huì)大眾對(duì)于調(diào)查報(bào)告中處理到區(qū)一級(jí)的負(fù)責(zé)人存有異議，問責(zé)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該如何鑒定，是應(yīng)該只問責(zé)區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)人還是應(yīng)該問責(zé)到同處本區(qū)的市委、市政府。

（二）突發(fā)事件行政問責(zé)相關(guān)的制度設(shè)置

在經(jīng)歷了資產(chǎn)階級(jí)革命和民主思潮的洗禮后 ，西方發(fā)達(dá)國家的行政問責(zé)制已經(jīng)形成了一套比較完善的運(yùn)行機(jī)制和法律體系，對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行著有效的監(jiān)督和制約，在一定程度上推動(dòng)了市民社會(huì)的發(fā)展。我國行政問責(zé)制度起步較晚，在關(guān)于突發(fā)事件的規(guī)定方面并沒有統(tǒng)一的立法措施，各地的規(guī)定也不盡相同。1989年3月29日中華人民共和國發(fā)布《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》一文，這個(gè)規(guī)定是我國建立的第一個(gè)對(duì)重大事故的責(zé)任進(jìn)行追究的制度，但這個(gè)暫行規(guī)定只是簡(jiǎn)單的規(guī)定了重大事故發(fā)生后，由特大事故調(diào)查組查明原因、事故性質(zhì)、治理措施；但并沒有相關(guān)突發(fā)事件行政問責(zé)的規(guī)定，行政問責(zé)的范圍被圈定在特大重大事故中。

三、 發(fā)事件行政問責(zé)的完善路徑

（一）加強(qiáng)問責(zé)意識(shí)，強(qiáng)化問責(zé)文化

加強(qiáng)問責(zé)意識(shí)，強(qiáng)化問責(zé)文化要一方面加強(qiáng)問責(zé)主體入手，轉(zhuǎn)變以前“官本位”的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧薄ⅰ吧鐣?huì)本位”。強(qiáng)化公民是社會(huì)的主人公地位，讓公民了解自己對(duì)行政事務(wù)有知情權(quán)的權(quán)力，提供公民參與問責(zé)的途徑，在公民權(quán)力受到侵害的時(shí)候有問責(zé)、維權(quán)的意識(shí)。做到在其位謀其位，各司其職才是真正的正義。明確自己的職責(zé)，清楚的認(rèn)識(shí)到自己的行政責(zé)任。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)”?！斑@個(gè)‘負(fù)責(zé)從預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)到應(yīng)對(duì)處置，是全方位的”?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中還提出，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。國家旅游局副局長杜一力1月5日在國家旅游局官網(wǎng)發(fā)表署名文章：“因?yàn)闆]有組織活動(dòng)，所以出了問題，這是最需要深思的問題”。杜一力強(qiáng)調(diào)，“因?yàn)闆]有組織活動(dòng)，所在地政府和上級(jí)政府以及主管部門責(zé)任意識(shí)會(huì)下意識(shí)地放松，但是法律并沒有免責(zé)。政府不組織，還是會(huì)有群眾性的活動(dòng)出現(xiàn)，這種沒有組織者的群眾活動(dòng)，政府仍然要承擔(dān)責(zé)任，這是一些政府尚不自覺自知的責(zé)任”。

（二）問責(zé)機(jī)制的完善

1.“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”相結(jié)合

我國目前現(xiàn)行的問責(zé)體制主要以同體問責(zé)：即行政部門內(nèi)部的問責(zé)為主。這種問責(zé)方式雖然可以更快、更直接的發(fā)現(xiàn)問題解決問題，但是缺乏監(jiān)督機(jī)制。就12·31外灘踩踏事件來說，調(diào)查報(bào)告發(fā)布會(huì)上介紹，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《上海市實(shí)施辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，上海市在踩踏發(fā)生后成立市政府聯(lián)合調(diào)查組，聯(lián)合調(diào)查組邀請(qǐng)國家和上海本市應(yīng)急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調(diào)查進(jìn)行分析論證。除了要健全立法，加強(qiáng)行政部門自身的建設(shè)外，還應(yīng)鼓勵(lì)“異體問責(zé)”主體的參與。根據(jù)《憲法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員監(jiān)督法》、《全國人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人大代表、民主黨派、政協(xié)委員都有通過一定方式向政府問責(zé)的權(quán)力。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2012年7月19日發(fā)布的《第30次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%，近些年來公眾知道各類重大社會(huì)公共事務(wù)多是來自互聯(lián)網(wǎng)，各類政府機(jī)關(guān)也都積極開通了官網(wǎng)，電子政務(wù)逐漸形成主流。媒體力量，社會(huì)輿論的壓力具有影響面廣、揭露問題及時(shí)迅速、擴(kuò)散力強(qiáng)、曝光快、透明度大等特點(diǎn)，可以促使政府更加陽光、透明，有助于行政外部監(jiān)督。

2.確立主動(dòng)開啟問責(zé)和被動(dòng)開啟問責(zé)兩種方式

上述談?wù)摰耐w問責(zé)和異體問責(zé)都是被動(dòng)開啟問責(zé)的方式，是由行政系統(tǒng)內(nèi)部或外部的監(jiān)督檢查。行政人員自己也可以主動(dòng)開啟行政問責(zé)機(jī)制，如大家所熟知的引咎辭職。我國1995年，中共中央發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》就提出了“建立領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度”，特別是2006年正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》更是明確地將引咎辭職納入法治化軌道。引咎辭職本身是公職人員自己主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的道德行為，納入法治化會(huì)不會(huì)導(dǎo)致道德與法律模糊，不能發(fā)揮引咎辭職對(duì)公職人員思想品德的教育功能？有學(xué)者指出“因?yàn)槲覈I(lǐng)導(dǎo)干部的自律意識(shí)差、官本位思想嚴(yán)重，又缺乏公眾與輿論的監(jiān)督和壓力，只有法治化，才能使引咎辭職不致成為一句空話和政治擺設(shè)?！辈豢煞裾J(rèn)，我國引咎辭職制度受到很多現(xiàn)實(shí)條件的約束，官員引咎辭職大多是因?yàn)閮?nèi)部壓力升職無望，自覺自律的意識(shí)和勇氣缺乏；媒體新聞對(duì)社會(huì)輿論起著引導(dǎo)作用，而很多媒體關(guān)注的是怎樣使事件具有爭(zhēng)議性而不是事實(shí)的真相；以及辭職者的善后管理問題，辭職者為某件事情負(fù)責(zé)而辭職，并不是完全否定他的工作能力和以后的職業(yè)前景，妥善的管理對(duì)待辭職者可以保障引咎辭職制度的發(fā)展，讓辭職者沒有后顧之憂。