熊鳳平 張勇

摘要：改革開放以來，我國大城市的規(guī)模及其經(jīng)濟優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)，可國家一直強調(diào)的中小城市發(fā)展反而受到忽略。雖然國家對未來城鎮(zhèn)化健康發(fā)展給予重點關(guān)注，但在城鎮(zhèn)化進程中，中小城鎮(zhèn)與大城市之間優(yōu)先發(fā)展哪一極，有些爭議。文章依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系理論，結(jié)合當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化客觀現(xiàn)狀，分析得出我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，在相當(dāng)程度上是由于我們忽視了中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)性地位，也忽視了新生代農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實要求，初步結(jié)論認為加快推進中小城鎮(zhèn)的建設(shè)是當(dāng)前的戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)規(guī)模；中小城鎮(zhèn)；農(nóng)民工

一、 我國城鎮(zhèn)層級體系構(gòu)成情況

我國大陸的行政區(qū)劃分為四個層級：省級、地級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。每一層級的結(jié)構(gòu)位于上一層級之內(nèi)，形成了城鎮(zhèn)層級體系。最上層由31個省級行政區(qū)組成。根據(jù)中國憲法（2004年），各省級行政區(qū)（包括4個直轄市）直接隸屬于中央政府管轄。省級行政區(qū)之下是地級行政區(qū)：主要由地級市構(gòu)成，1983年到1990年間地級市取代了大部分原來的地區(qū)和自治州。大部分省級行政區(qū)（不包括四個直轄市）完全由地級市構(gòu)成。

在地級市中，也可以用圖1大概勾畫地級市的層級情況，地級市中包含市區(qū)、縣城鎮(zhèn)區(qū)、非縣城區(qū)，各個區(qū)互不相連，在市區(qū)周圍縣城鎮(zhèn)區(qū)的密度相對較大。

從地域上講，我國領(lǐng)土基本由288個地級市和直轄市（在它們的區(qū)域內(nèi)包含654個城區(qū)——即傳統(tǒng)意義上的市）以及19 322個鎮(zhèn)構(gòu)成，每個市由多個鎮(zhèn)組成，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)是轄區(qū)更大的市和鎮(zhèn)行政邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)胚胎。

二、 我國中小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

1949年至改革開放前，城鎮(zhèn)建設(shè)幾乎處在停滯不前的狀態(tài)。早在1945年10月，梁思成先生就撰寫了《市鎮(zhèn)的體系秩序》，書中指出，“我們國家正在將由農(nóng)業(yè)國家開始踏上工業(yè)化道路……在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷到前所未有的突然發(fā)育……”，但后來沒有取得真正發(fā)展。直到1980年，費孝通先生開始考察蘇南小城鎮(zhèn)，提出“加強小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國社會主義城鎮(zhèn)化的必由之路”、“小城鎮(zhèn)，大問題”等觀點，使小城鎮(zhèn)建設(shè)開始蓬勃發(fā)展。

數(shù)據(jù)表明，自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大的成就。城鎮(zhèn)區(qū)域的居住人口數(shù)量從1978年的1.725億人增長到2010年的6.656億人，而同期的農(nóng)村人口數(shù)量從7.901 4億人下降到6.741 5億人，結(jié)果是城鎮(zhèn)化率-即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?978年的18%穩(wěn)步攀升到2010年的49.7%。若從近十年的數(shù)據(jù)來分析，2000年我國的城鎮(zhèn)化率是36.2%，2011年數(shù)據(jù)已達到51.27%，增長幅度達15%，平均每年提高1.36個百分點，這個數(shù)據(jù)是個非常快的速度；從人口的絕對量的增加來看，同樣顯示這個特征，從4億6千萬的城鎮(zhèn)人口增加到6億7千萬，10年里增加了2億城鎮(zhèn)人口，數(shù)量驚人，現(xiàn)在全球總?cè)丝诔^1億的只有11個國家，而我國僅城鎮(zhèn)人口增加的數(shù)量就相當(dāng)于兩個大的國家。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化成績還體現(xiàn)在建制鎮(zhèn)的數(shù)量上。數(shù)據(jù)顯示，1978年僅有2 173個鎮(zhèn)，現(xiàn)在全國共有建制鎮(zhèn)1.9萬多個，數(shù)量約是1978年的9倍。

城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖取得巨大成績，但存在許多問題，本文側(cè)重分析兩個突出問題：一是城鎮(zhèn)化傾向于大城市建設(shè)，而忽視中小城鎮(zhèn)的發(fā)展；二是城鎮(zhèn)化率虛高的問題。

1. 中小城鎮(zhèn)在地級及以上城市的比例逐步下降。統(tǒng)計數(shù)據(jù)充分表明，在實踐中我國的確忽視了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。按照過去沿襲下來的城市分類，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過50萬人列為大城市，中等城市為20萬人～50萬人，而20萬人以下為小城市。但學(xué)界普遍認為這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏低。為此，2010年《中國中小城市綠皮書》中，依據(jù)我國城市人口規(guī)?，F(xiàn)狀，提出的全新劃分標(biāo)準(zhǔn)：市區(qū)常住人口50萬以下的為小城市，50萬～100萬的為中等城市，100萬～300萬的為大城市，300萬～1 000萬的為特大城市，1 000萬以上的為巨大型城市（表1）。依據(jù)最新權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，中小城市是指市區(qū)常住人口100萬以下的城市。因我國歷史上，為避免對大中城市造成的巨大沖擊和危及社會的穩(wěn)定局面，而限制農(nóng)民進城，在舊標(biāo)準(zhǔn)下的非農(nóng)業(yè)人口與常住人口數(shù)量出入不大，統(tǒng)計口徑對最終結(jié)果影響可以忽略。

按照最新城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)，查閱歷年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，下面分析近10年來全部地級及以上城市數(shù)中中小城市情況。

2012年，在289個地級以上城市中，有162個城市屬于中小城市，比例為56.1%，該比例從2001年的74.9%下降到2012年的56.1%，減少了18.8個百分點，平均每年下降1.8個百分點。從圖3也可以直觀看出，近10年來，全部地級及以上城市中中小城市比例一直處于下降趨勢。

2010年，中小城市經(jīng)濟發(fā)展委員會和中國中小城市科學(xué)發(fā)展評價體系研究課題組共同發(fā)布了國內(nèi)首部《中國中小城市綠皮書》。書中指出：截至目前中小城市城鎮(zhèn)化率僅為30.1%，遠低于全國平均水平的46.6%，兩者相差16.5個百分點，足以看出中小城鎮(zhèn)發(fā)育不夠，中小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)性地位不明顯。

李克強總理也指出，目前小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，1.9萬多個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7 000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5 000人，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。許多研究有較為一致的結(jié)論，至少有3萬以上的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)才能發(fā)揮集聚產(chǎn)業(yè)和人口的功能，但目前全國能有此規(guī)模的建制鎮(zhèn)不到1 000個，有發(fā)展前景的建制鎮(zhèn)比例很低。

2. 城鎮(zhèn)化率僅僅是統(tǒng)計口徑上的數(shù)字，遠未達到實質(zhì)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。目前城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒龋┑慕y(tǒng)計中，包含了1億多在城市務(wù)工的農(nóng)民工，也統(tǒng)計為城市人口，但這個群體中的絕大多數(shù)并沒有享受到城市戶籍所附著的社會福利，還沒有真正融入城市，這種現(xiàn)象被描述為“半城鎮(zhèn)化”。若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計，2011年我國城鎮(zhèn)化率城鎮(zhèn)化率實際也就在36%左右，原公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的51.27%比例虛高，粗略計算結(jié)果是在目前的城鎮(zhèn)人口里有1/3的人，約2億人還有一個真正成為市民的過程，這個過程有相當(dāng)長的路要走，還有大量的體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的工作要做。更重要的是，現(xiàn)在進來的2億多人還沒有落地，后面至少還有2億多人要進城，這是一個巨大的壓力，我們不得不去反思城鎮(zhèn)化過程中過于注重城市形式擴容建設(shè)，而較少去思考農(nóng)民工市民化的城市內(nèi)容建設(shè)問題。

三、 加速中小城鎮(zhèn)的建設(shè)是當(dāng)期城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

1. 從城鎮(zhèn)化體系的自然形成過程來看，中小城鎮(zhèn)是基礎(chǔ)。首先是鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，后在追求規(guī)模經(jīng)濟效益和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的帶動下，逐漸形成中等城市和大城市，最終形成城市群落。城市群落與城鎮(zhèn)體系之間的良性溝通要依托中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，如果沒有中小城鎮(zhèn)，大城市的數(shù)量發(fā)展也就成了無源之水。健康合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的必要條件就是要求不同等級規(guī)模城鎮(zhèn)之間保持合適的比例關(guān)系，將不同等級城鎮(zhèn)的職能通過這個結(jié)構(gòu)逐級有序地擴散。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模等級分布模型，城鎮(zhèn)等級分布一般呈金字塔型，大城市處在塔尖位置，屬于高位序，數(shù)量最少，數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)位于塔底，位序最低，簡單來說，隨著位序的下降城市的數(shù)量逐級增多。按中心地理論，k=3城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)模型，特大、大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的理想比例應(yīng)為：1∶3∶9∶27∶81。可以算出，在這種理想狀態(tài)下，中小城鎮(zhèn)的比例為96%。當(dāng)然，現(xiàn)實中因?qū)嶋H情況千差萬別，比例會有所變動。

從第二部分的分析也看出，我國中小城市在地級及以上城市的比例逐年下降，進一步發(fā)展下去會影響我國穩(wěn)固的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，削弱未來大城市發(fā)展的基礎(chǔ)。2011年，實際36%左右的城鎮(zhèn)化率，不僅低于發(fā)達國家近80%的平均水平，低于一些與我國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。如果要達到高收入國家平均78%的城鎮(zhèn)化率，還要提高30個百分點以上。若使城鎮(zhèn)化率再提高30個百分點，上文也提到，城市人口需要增加4億以上。這使得一部分現(xiàn)有的大城市規(guī)模會進一步擴展成超大城市，但也需要逐步形成至少100個新的100萬人口規(guī)模的大城市，這些新的大城市就要從現(xiàn)在的中小城鎮(zhèn)中產(chǎn)生，按照城鎮(zhèn)規(guī)模理論推演，也需要有一批有突出的成長性的小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)）生長為新的中小城市。有學(xué)者提出這些中小城市總數(shù)控制在1萬個左右，人口規(guī)模要在3萬以上，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，這些中小城鎮(zhèn)，是大城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是未來經(jīng)濟發(fā)展的主要生長點。

另外，實施中小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是提高城鎮(zhèn)化率的有效途徑。實施中小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，從而就近就地“市民”化。上文提到，將城鎮(zhèn)化水平提高到與預(yù)期的水平，則至少還要轉(zhuǎn)移出農(nóng)村人口約2億多人。要想在大城市安置這個龐大農(nóng)村人口非常難，而加快推進中小城鎮(zhèn)建設(shè)卻成為解決這個難題的重要突破點，也能切實解決城鎮(zhèn)化率的歷史欠賬?！霸谛滦蝿菹?，要擴大內(nèi)需，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中小城鎮(zhèn)建設(shè)具有不可替代的作用。從近期看，加快條件成熟的小城鎮(zhèn)建設(shè)是拉動內(nèi)需的強勁動力……從長遠看，小城鎮(zhèn)星羅棋布于廣大農(nóng)村中，處于農(nóng)村之頭、城市之尾，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要節(jié)點，對于廣大農(nóng)村具有巨大的帶動作用”?？梢灶A(yù)見，今后十年將是我國城鎮(zhèn)化快速推進的時期，城鎮(zhèn)化率的提高會以中小城鎮(zhèn)的擴容為主。

2. 從產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是制造業(yè)趨勢來看，制造業(yè)群聚中小城鎮(zhèn)是未來發(fā)展趨勢。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，隨著大城市土地成本、勞動力成本等逐步上升，將逐步向“功能專業(yè)化”方向發(fā)展。換言之，不同等級規(guī)模類型的城市會根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，在市場經(jīng)濟的條件下，自動進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化升級，大城市則逐步轉(zhuǎn)變成為服務(wù)中心和市場中心，中小城鎮(zhèn)會成為制造中心。目前我國正處于大中城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級階段，制造業(yè)特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)群聚是未來發(fā)展趨勢。過去我們提出要大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，可能經(jīng)濟發(fā)展條件沒有完全具備，今天經(jīng)濟發(fā)展到目前的水平，大城市一些產(chǎn)業(yè)由于種種因素面臨著往中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這種勢越來越明顯，在這種背景下，如果再付諸有利的政策的引導(dǎo)，加快中小城鎮(zhèn)的發(fā)展是完全可能，也是現(xiàn)實的。

3. 從大城市可持續(xù)發(fā)展遇到的瓶頸來看，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展前景更好。就城市承載力而言，大城市資源的利用成本尤其突出，一些巨大城市水資源的問題變得日益突出。目前，北京正如一個巨型章魚般，把它饑渴的觸角伸向河北、山西甚至更遠的丹江口，再生水、巖溶水、海水淡化水乃至黃河水亦已列入政府的考量范圍；就環(huán)境污染而言，大城市日益嚴重的污染嚴峻考驗可持續(xù)發(fā)展的能力，農(nóng)村人口的排污問題，可以通過大自然的有機循環(huán)來解決，而城市人口的排污只能通過人工工程來完成，成本相當(dāng)高。大城市的“城市病”頑疾治理成效與否已成為當(dāng)前人們選擇城市的一個重要的考量因素，可以預(yù)見，有可持續(xù)發(fā)展能力且空氣質(zhì)量較好的中小城更有競爭力和吸引力。

4. 推進中小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決農(nóng)民工問題的理性選擇。我國農(nóng)民工人口基數(shù)大，鑒于拉美各國人口城鎮(zhèn)化的歷史教訓(xùn)，我們要防止人們一窩蜂地涌向大城市，要鼓勵和引導(dǎo)更多地流向中小城鎮(zhèn)，推進中小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決農(nóng)民工問題的理性選擇。首先，從就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的角度看，中小城鎮(zhèn)更適合農(nóng)民工的生存與發(fā)展。因為大中城市的社會經(jīng)濟發(fā)展比較成熟，對勞動力的需求趨于穩(wěn)定，難以提供更多的就業(yè)機會；同時隨著城市產(chǎn)業(yè)升級，大城市會將更多的資源放在高端服務(wù)業(yè)和新型服務(wù)業(yè)上，這些工作大部分農(nóng)民工難以勝任；另外，隨著我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地的轉(zhuǎn)移，制造業(yè)向中小城市集聚，中小城市的就業(yè)機會也會增加。因此，中小城鎮(zhèn)更適合大部分農(nóng)民工就業(yè)和安家。

其次，從生活成本來看，進入中小城鎮(zhèn)成本相對較低，無論是所要付出的經(jīng)濟成本還是心理成本都要低得多。農(nóng)民工既能夠基本上享受到小康社會應(yīng)該享受到的現(xiàn)代生活，又能同時維持自己傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的基本文化特征，但將農(nóng)民工及其家屬吸引到中小城鎮(zhèn)是一個系統(tǒng)化的工程，需要我們在戶籍管理等一系列制度安排和設(shè)計問題上進行突破和創(chuàng)新。政策傾向上要更多地鼓勵和支持中小城鎮(zhèn)適當(dāng)擴容，重點解決中小城市集聚效應(yīng)不強、就業(yè)崗位不足、公共服務(wù)較低等突出問題，增強農(nóng)民工自愿大規(guī)模市民化的吸引力。

綜上分析，以中小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，將會大力提高中小城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)和人口的承載能力，為我國城市可持續(xù)發(fā)展開辟另一道路，對提高城鎮(zhèn)化率、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新生代農(nóng)民工市民化和城市可持續(xù)發(fā)展來講，都是一種較好的辦法，不僅可以避免因利益格局變動引起的社會沖突，也能順利推行城鎮(zhèn)化制度的變遷。

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基金項目：國家社科基金青年項目（項目號：12CKS012）。

作者簡介：熊鳳平（1979-），女，漢族，湖北省浠水縣人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院城市經(jīng)濟學(xué)2012級博士生，研究方向為城市規(guī)劃；張勇（1974-），男，漢族，山東省德州市人，中共北京市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副主任、副教授，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為宏觀經(jīng)濟。

收稿日期：2015-01-11。