摘要：目前我國的專項轉(zhuǎn)移支付存在立法滯后、結(jié)構(gòu)不合理、管理水平與資金使用效率不高、透明度低、監(jiān)督與問責不足等問題。為了將專項轉(zhuǎn)移支付納入法治化的軌道，應(yīng)構(gòu)建多層次的專項轉(zhuǎn)移支付法律體系，明確專項轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)；在合理劃分政府間的事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合；設(shè)立統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付委員會，完善專項轉(zhuǎn)移支付程序設(shè)計；堅持財政公開原則，提高專項轉(zhuǎn)移支付透明度；完善監(jiān)督制度，逐步建立績效問責制。

關(guān)鍵詞：專項轉(zhuǎn)移支付；地方公共產(chǎn)品；財政分權(quán)；法治化

一、 專項轉(zhuǎn)移支付的基本界定

專項轉(zhuǎn)移支付與一般轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付的兩種重要形式，根據(jù)2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的報告》，專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，以及委托地方政府代理的一些事務(wù)進行補償而設(shè)立的補助資金。專項轉(zhuǎn)移支付主要有以下特征：第一，專項轉(zhuǎn)移支付是財政法主體行使財政權(quán)的財政行為。專項轉(zhuǎn)移支付是政府間財政資金的再分配活動，一級政府對財政資金進行或接受再分配或的法律依據(jù)是其作為財政法上的主體享有相應(yīng)的財政權(quán)。對于作為接受方的下級政府而言，無論是申請專項轉(zhuǎn)移支付，還是要求交付、接受、使用轉(zhuǎn)移支付資金，都是其作為財政法上的主體行使財政權(quán)的具體表現(xiàn)；而對于上級政府來說，其決定、審批專項轉(zhuǎn)移支付以及撥付資金、監(jiān)督資金使用的行為，亦是行使財政權(quán)的財政行為。第二，解決外溢性地方公共產(chǎn)品的成本分擔問題是專項轉(zhuǎn)移支付的重要目標。地方政府出于成本效益考慮在潛在的各種財政支出項目的權(quán)衡抉擇過程中，必然會分析各項目存在的外部性和成本分擔因素，可能導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品的供給不足或過度。通過專項轉(zhuǎn)移支付制度撥款給地方，可以使地方性公共產(chǎn)品外部效應(yīng)內(nèi)部化，有效解決因地方公共產(chǎn)品外溢效應(yīng)帶來的低效或無效狀態(tài)。第三，專項轉(zhuǎn)移支付的資金使用受到嚴格限定，這也是專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付最顯著的區(qū)別。專項轉(zhuǎn)移支付是附條件的，僅能用于根據(jù)支付方的政策目標限定的項目和領(lǐng)域。相較而言，一般性轉(zhuǎn)移支付提供的是一種一般的預(yù)算支持，沒有具體的特殊要求，從而允許作為接受方的地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金有更大的自主權(quán)。第四，專項轉(zhuǎn)移支付集中體現(xiàn)了財政政策與財政法的耦合。專項轉(zhuǎn)移支付中，財政政策與財政法是動態(tài)配合的耦合關(guān)系。專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)定、批準、資金撥付時點的選擇，上級政府可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟環(huán)境、地方財政狀況評定特定專項轉(zhuǎn)移支付的合理性和必要性，但專項轉(zhuǎn)移支付中各主體的權(quán)責、審判、撥付、使用程序等應(yīng)當由法律予以明確規(guī)定。

據(jù)此，本文對專項轉(zhuǎn)移支付作如下定義：專項轉(zhuǎn)移支付是上級政府基于特定政策目標或外溢性地方公共產(chǎn)品的成本分擔，向下級政府轉(zhuǎn)移財政資金，由下級政府根據(jù)限定資金用途、范圍進行支配和管理的行為。

二、 我國專項轉(zhuǎn)移支付目前存在的主要問題

早在20世紀80年代初期，我國實行地方財政大包干體制時期，我國就開始采用“專項撥款”形式作為中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。實行分稅制以后，我國專項財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷增長，根據(jù)官方公布數(shù)據(jù)，2006年中央財政專項轉(zhuǎn)移支付共計213項，1994年～2006年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付從361.37億元增加到4 411.58億元，年均增長23.2%，到2013年則增加到1.86萬億元。隨著我國現(xiàn)代公共財政及法治社會的建設(shè)，專項轉(zhuǎn)移支付正逐步走向規(guī)范化、法治化的軌道，但由于制度建設(shè)起步較晚、制度完善遭遇部門利益的阻礙等多方面的原因，目前我國的專項轉(zhuǎn)移支付依然存在諸多問題：

1. 立法明顯滯后，導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域無法可依、有法難依的問題突出。第一，立法位階過低。高位階立法的缺失，加上授權(quán)立法下大量部門規(guī)章的存在，導(dǎo)致部門利益沖突時缺乏高位階的法律約束，不合理的部門規(guī)章缺乏法律糾正和補充。新《預(yù)算法》雖然對專項轉(zhuǎn)移支付進行了規(guī)范，但以原則性、宣示性的規(guī)范居多，涉及法律關(guān)系的主體定位、權(quán)責配置等亦遠非預(yù)算法的數(shù)個條文可以承載（徐陽光，2014）。第二，部分領(lǐng)域和省級層面立法缺失，使得不少專項轉(zhuǎn)移支付項目的支付標準、用途等缺乏明確的規(guī)范，專項轉(zhuǎn)移支付資金在省一級的下?lián)苓^程中缺乏立法規(guī)制。第三，法的內(nèi)容缺失。法律規(guī)則應(yīng)該圍繞法律關(guān)系展開，對法律主體、權(quán)利義務(wù)和責任進行界定，而目前專項轉(zhuǎn)移支付立法系立足于行政管理，主要內(nèi)容是支出范圍、標準以及申報、審批等程序，對于資金撥付方和接受方權(quán)義的規(guī)定不見蹤影，導(dǎo)致出現(xiàn)爭議時難以依法處理。

2. 專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，偏離了制度設(shè)計初衷，出現(xiàn)功能異化。相比一般性轉(zhuǎn)移支付，我國專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏高，在2011年之前長期出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，此后專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比例雖然有所下降，但仍在高位徘徊。過度依賴專項轉(zhuǎn)移支付向地方政府轉(zhuǎn)移財力，會打破財政集權(quán)與分權(quán)的平衡，使地方財政自主權(quán)受到不合理的干預(yù)。此外，還有部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立在競爭性領(lǐng)域，突破了財政權(quán)的合理邊界。財政資金應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品，競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)品則應(yīng)由市場而非財政供給。在具體項目的資金結(jié)構(gòu)中，很多專項轉(zhuǎn)移支付項目對地方政府要求的配套資金過多，對地方財政造成了較大的負擔。

3. 專項轉(zhuǎn)移支付管理水平低、資金使用效率不高。我國的專項轉(zhuǎn)移支付主要由財政部與其他部委聯(lián)合管理，其標準和支出規(guī)?；臼侵醒敫鞑课陨隙轮贫?，在會商財政部后確定下的，導(dǎo)致存在諸多審批主體，項目設(shè)置容易出現(xiàn)重疊。由于中央部門在專項轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)主導(dǎo)地位，又有相當?shù)淖杂刹昧繖?quán)，地方政府為了獲得財政資金“跑部錢進”也就不足為怪了。同時，由于我國的專項轉(zhuǎn)移支付資金主要是由省一級政府直接獲得，再通過省一級政府將資金按照中央規(guī)定的用途運用于具體項目或者下?lián)芙o省內(nèi)各地區(qū)。在資金下?lián)苓^程中，由于執(zhí)行鏈條過長，資金存在撥付遲滯以及被截留、挪用、肢解的現(xiàn)象。

4. 專項轉(zhuǎn)移支付運行過程透明度低。上級政府基于特定政策設(shè)定專項轉(zhuǎn)移支付，通常是內(nèi)部論證作出決定，并沒有經(jīng)過專家座談會、聽證會等方式征詢多方意見。同時，專項轉(zhuǎn)移支付完整納入各級政府預(yù)算而予以公開的常態(tài)化機制尚未建立。政府預(yù)算報告尤其是地方政府預(yù)算報告仍較為粗略，很多報告對預(yù)算、決算中詳細細目沒有進行公開，即便有專項轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，也僅僅為表格化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺乏相應(yīng)的說明，公眾很難看懂。此外，由于很多專項轉(zhuǎn)移支付審批的具體程序和標準多以內(nèi)部規(guī)定等紅頭文件形式確定，而這些內(nèi)部管理規(guī)定大多不對外公開，因此公開申請文件、審批理由、結(jié)果等審批、分配過程的公開透明更是無從談起。

5. 專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督不足，缺乏有力的問責機制。目前我國專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督中，預(yù)算監(jiān)督由于預(yù)算編制本身的不完善，難以對專項轉(zhuǎn)移支付真正起到監(jiān)督作用；審計部門的審計監(jiān)督則是事后監(jiān)督，且一般只是抽查審計，監(jiān)督效果無疑大打折扣；財政部門監(jiān)督則囿于人員所限，面對眾多的專項轉(zhuǎn)移支付項目也是有心無力。就問責而言，目前主要是對虛報、挪用專項轉(zhuǎn)移支付資金等違法違規(guī)行為的行政責任、刑事責任等法律責任的追究，而沒有建立在明確的預(yù)期目標基礎(chǔ)上的績效責任機制，地方政府使用專項轉(zhuǎn)移支付資金只要不觸犯“硬約束”的禁止性規(guī)定，便無被追責之憂，因而難免出現(xiàn)背離專項轉(zhuǎn)移支付政策目標及忽視資金使用效益的情形。

三、 我國專項轉(zhuǎn)移支付法治化的基本路徑

1. 構(gòu)建多層次的專項轉(zhuǎn)移支付法律體系，明確專項轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。第一，應(yīng)適時出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》。通過一部高位階、可以統(tǒng)領(lǐng)全局的專門法律出臺，可以將專項轉(zhuǎn)移支付活動納入法的規(guī)制范圍。具體立法步驟和模式上，可如有學者建言，先由財政部在《中央對地方專項撥款管理辦法》的基礎(chǔ)上制定《財政專項轉(zhuǎn)移支付辦法》，在《財政轉(zhuǎn)移支付法》制定正式啟動后，將原則性的規(guī)定以專項轉(zhuǎn)移支付專章的方式納入，再由國務(wù)院出臺《專項轉(zhuǎn)移支付條例》（閆海、成琳，2011）。第二，完善各專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法。由于國家在不同領(lǐng)域、不同層面的政策目標不盡一致，各專項轉(zhuǎn)移支付項目在目標界定、項目申請條件、管理制度等方面也都存在不同程度的差異，意圖憑借一部立法對所有專項轉(zhuǎn)移支付進行事無巨細的規(guī)范是不具有可操作性的。目前我國針對各專項轉(zhuǎn)移支付項目制定管理辦法的立法策略并非不可取，但需要加快進程，對尚未出臺管理辦法的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的專門辦法，省一級政府也應(yīng)盡快制定不違反高位階法律、法規(guī)的精神、內(nèi)容，同時符合本地區(qū)情況的專項轉(zhuǎn)移支付地方性法規(guī)或地方規(guī)章。第三，明確專項轉(zhuǎn)移支付中各主體的權(quán)利義務(wù)。立法應(yīng)當明確支付主體的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利以及依法行使上述權(quán)利的義務(wù)，而接受主體除了申請權(quán)、資金使用權(quán)之外，考慮到政府間的利益博弈和平衡，應(yīng)當賦予其異議權(quán)或申請復(fù)核權(quán)，并對提出異議、申請復(fù)核的期限、受理異議和復(fù)核的主體、復(fù)核方式及期限作出具體規(guī)定。

2. 在合理劃分政府間的事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合。事權(quán)是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財權(quán)是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力（劉劍文，2005）。屬于全國范圍的需要由中央決策的共同事務(wù)的事權(quán)，如國家安全事務(wù)、全國性的立法和司法、中央政府行政管理等，應(yīng)由中央政府承擔；屬于局部范圍的地方?jīng)Q策且有能力承擔的事務(wù)，如地方轄區(qū)內(nèi)的社會治安、地方性法律法規(guī)的制定等，則應(yīng)由地方政府承擔。在強調(diào)“市場在資源配置中起決定性作用”的深化改革背景下，要避免政府“越位”擾亂市場機制。在清理、整合專項轉(zhuǎn)移支付項目中，應(yīng)當明確財政資金應(yīng)當用于提供公共產(chǎn)品，用于投入僅憑市場機制無法解決的事項，不屬于政府事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)不應(yīng)當設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付項目，已設(shè)立的市場競爭領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)予以取消；原則上不得要求地方政府提供資金配套，減少屬于中央政府事權(quán)或中央委托地方行使事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，取消完全屬于地方事權(quán)范圍的提供弱外溢性地方公共產(chǎn)品的專項轉(zhuǎn)移支付，明確專項轉(zhuǎn)移支付主要用于具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分擔成本的事業(yè)以及是符合中央政府特定政策目標的項目，如民生、文化領(lǐng)域；基于財政效率的考慮，針對某一領(lǐng)域設(shè)置重疊的多個項目應(yīng)整合為單個項目，減少不必要的重復(fù)，降低接受方一級政府的資金使用成本以及支付方的決策、監(jiān)督成本。

3. 設(shè)立統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付委員會，完善專項轉(zhuǎn)移支付法律程序設(shè)計。在各級政府設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付委員會，專門負責包括專項轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)事務(wù)。借鑒澳大利亞、德國等國的經(jīng)驗，設(shè)立獨立、權(quán)威的專門機構(gòu)來負責財政轉(zhuǎn)移支付事務(wù)可以改變目前專項轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域?qū)徟黧w多元化且缺乏協(xié)調(diào)機制的混亂狀況，既能夠提升決策效率，也可以實現(xiàn)依法獨立履行職責，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的不當干涉。進一步細化專項轉(zhuǎn)移支付程序，《中央對地方專項撥款管理辦法》及各專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法對程序的規(guī)定比較簡略，沒有發(fā)揮適當程序?qū)Σ缓侠淼淖杂刹昧繖?quán)的限制作用以及確保制度規(guī)范化運行的作用，因而有必要進一步細化。一方面，申請和審批程序上，要明確申請主體為省級政府以及申報材料的具體要求，如擬申請的主體為市縣級政府，應(yīng)由其財政轉(zhuǎn)移支付委員會制作并逐級上報申報材料，統(tǒng)一由省財政轉(zhuǎn)移支付委員會上報中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會，中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會接受材料應(yīng)出具接受證明，并在法定期限內(nèi)進行審核，最后將附理由的批準或不批準的決定下發(fā)。地方政府如對結(jié)果有異議可向中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會申請復(fù)議。另一方面，資金撥付程序上，支付方應(yīng)在專項轉(zhuǎn)移支付批準后的法定期限內(nèi)將資金直接撥付接受方政府，如接受方為市縣級政府，則無需通過省級政府，從而減少資金撥付環(huán)節(jié)。

4. 堅持財政公開原則，提高專項轉(zhuǎn)移支付透明度。提高設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付決策的參與度和公開度。設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)通過人民代表大會或其常委會，使人大代表知悉這一財政行為。提請人大及其常委會決策前的論證，則可以參照制定法律的程序，設(shè)置專家論證和公眾征求意見階段，通過提高決策的參與度和公開度，增強專項轉(zhuǎn)移支付項目的可接受度。專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、投向領(lǐng)域等情況應(yīng)在各級政府的預(yù)算中得到完整、全面、準確的體現(xiàn)，并通過預(yù)算公開使公眾得以知悉。根據(jù)預(yù)算的全面性原則，所有的政府財政收入、支出均應(yīng)在預(yù)算中得到體現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移支付作為財政資金再分配的過程，亦不應(yīng)例外。地方政府財政轉(zhuǎn)移支付委員會擬訂的專項轉(zhuǎn)移支付項目方案、中央政府財政轉(zhuǎn)移支付委員會批準的專項轉(zhuǎn)移支付項目方案，除涉及國家秘密不應(yīng)公開，均應(yīng)通過政府門戶網(wǎng)站發(fā)布等便于公眾知曉的方式予以公布，以確保潛在利益相關(guān)方的知情權(quán)，并便于其提出意見。各級財政轉(zhuǎn)移支付委員會制定的有關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付的程序、具體轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定標準等規(guī)定應(yīng)予以公開，為潛在的有項目申請意愿的地方政府提供明確的規(guī)則預(yù)期。在地方政府預(yù)算編制逐步規(guī)范化、專項轉(zhuǎn)移支付資金使用報告制度日常化的基礎(chǔ)上，接受專項轉(zhuǎn)移支付的地方政府可積極探索資金使用報告的社會公開制度，進一步提高專項轉(zhuǎn)移支付的透明度，為有效監(jiān)督奠定良好的基礎(chǔ)。

5. 建立基于績效的問責制，完善監(jiān)督制度。問責制是將概括的和具體的角色擔當、問和責結(jié)合在一起的一個概念，它強調(diào)現(xiàn)代社會中的角色及其義務(wù)，在其位謀其政、不在其位不謀其政，并施以有效的經(jīng)常性督促，若有違背或落空則必當追究責任，不允許其“脫法”（史際春、馮輝，2009）。具體到專項轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，除了嚴格追究違法責任外，相應(yīng)的問責應(yīng)該建立在科學合理的績效評價的基礎(chǔ)之上，即要通過運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對接受方實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付目標的程度以及財政資金使用情況進行綜合性評價。基于績效的問責制，可以對地方政府使用財政資金進行有效的績效激勵和約束，在公布績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，便于公眾據(jù)此要求地方政府對相關(guān)問題進行說明回應(yīng)，督促地方政府做好其應(yīng)當做的事。除了強化問責之外，完善專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制要注重以下幾個方面：第一，構(gòu)建多元化的監(jiān)督主體。在建立財政轉(zhuǎn)移支付委員會后，應(yīng)當由其作為監(jiān)督專項轉(zhuǎn)移支付運行情況的主要監(jiān)督主體，此外，除了人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督、審計部門的審計監(jiān)督，還應(yīng)加強社會公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及外部專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督，如聘請會計師事務(wù)所進行審計。第二，建立全程監(jiān)督機制，將專項轉(zhuǎn)移支付的全過程納入監(jiān)督，尤其要優(yōu)化事前與事中監(jiān)管。通過公布預(yù)算及項目方案、強化審核等方式完善事前監(jiān)督；通過加大現(xiàn)場檢查力度、提高非現(xiàn)場檢查效率及時對專項轉(zhuǎn)移支付項目進行跟蹤，強化事中監(jiān)督。第三，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享，提高監(jiān)督效率。建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的信息化系統(tǒng)，及時全面地錄入數(shù)據(jù)資料分析結(jié)果、現(xiàn)場檢查報告、項目進度、資金使用狀況等信息，便于監(jiān)督機構(gòu)及時掌握專項轉(zhuǎn)支付項目動態(tài)。

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作者簡介：宋鵬，（1985-），男，漢族，湖南省攸縣人，中國人民大學法學院經(jīng)濟法學博士生，研究方向為財稅法、金融法。

收稿日期：2015-01-11。