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十年磨一劍的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》

2015-05-30 10:48:04沈立
環(huán)境 2015年3期
關(guān)鍵詞:環(huán)保法條款法規(guī)

沈立

新《條例》在修訂過程中經(jīng)歷了三次審議,與一般地方性法規(guī)“兩審”而過的情況不同。

2005年1月,在廣東省第十屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議中審議通過的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱“舊《條例》”)正式實(shí)施。作為環(huán)境保護(hù)的地方性綜合法規(guī),舊《條例》在環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、污染防治等方面一度走在全國(guó)的前列。

十年春秋,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為環(huán)境保護(hù)工作帶來新的挑戰(zhàn),隨著今年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施,廣東曾引以為傲,被全國(guó)多個(gè)省份借鑒學(xué)習(xí)的地方性環(huán)保法規(guī)已無法與新環(huán)保法達(dá)成一致,有效銜接。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)的需要,新《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱“新《條例》”)幾經(jīng)修訂終于在2015年1月以全新的面貌亮相,“精雕細(xì)琢,與時(shí)俱進(jìn)”是它不變的標(biāo)簽。

歷史的必然選擇

作為改革開放的前沿,廣東經(jīng)濟(jì)起飛早、發(fā)展快,環(huán)境污染問題也早遭遇、早應(yīng)對(duì)。早在1999年,廣東就率先籌劃制定省級(jí)環(huán)保法規(guī)。經(jīng)過5年的反復(fù)論證,舊《條例》 通過省人大的審議,于2005年1月1日起正式實(shí)施。舊《條例》針對(duì)當(dāng)時(shí)廣東環(huán)保的特點(diǎn),對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、污染物集中處理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)分別進(jìn)行專章規(guī)定,被環(huán)保專家和媒體譽(yù)為“國(guó)內(nèi)少見甚至是首創(chuàng)的地方環(huán)保法規(guī)”,引起巨大反響。

然而,進(jìn)入新世紀(jì)以來,廣東經(jīng)濟(jì)的提速發(fā)展和環(huán)保意識(shí)的加速覺醒都比預(yù)料中來得更快、更猛。環(huán)境信用評(píng)價(jià)、污染物總量減排等一大批實(shí)踐證明在廣東行之有效的政策,都正等待著被提升到法律層面?!?004年通過的《條例》,在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目管理、污染防護(hù)等方面,如排污許可證的管理制度、污染集中處理的相關(guān)規(guī)定等,當(dāng)時(shí)都走在全國(guó)的前列,具有一定的前瞻性?!睆V東省環(huán)境保護(hù)廳法規(guī)處負(fù)責(zé)新《條例》審批相關(guān)工作的鄒宇如是說:“修訂新《條例》時(shí),建立如排污權(quán)交易、綠色信貸、企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信等體系的呼聲不斷,但污染治理市場(chǎng)化畢竟是一種新型事物,急需法律法規(guī)層面作出規(guī)范和推動(dòng)?!?/p>

2011年,廣東省十一屆人大四次會(huì)議“1號(hào)議案”建議修訂舊《條例》,并獲得廣泛共鳴。2012年,廣東省委省政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》中,更是明確要求“抓緊修訂《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》”。

隨著國(guó)家對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂加速,特別是新環(huán)保法頒布后,舊《條例》的修訂工作走上了快車道。這源于在新環(huán)保法背景下,舊《條例》中的一些規(guī)定,與上位法已無法對(duì)接,部分條文或多或少存在與上位法沖突的情況。

“在廣東地區(qū),公民的法制意識(shí)普遍比較強(qiáng),地方環(huán)保部門如果在執(zhí)法時(shí)缺乏依據(jù),隨時(shí)可能被企業(yè)告上法庭,甚至明知對(duì)方存在違法排污行為,卻由于缺乏相關(guān)法律依據(jù)支撐,輸?shù)艄偎镜那闆r也會(huì)發(fā)生。”鄒宇說:“條例的修訂可謂迫在眉睫?!?/p>

新環(huán)保法成為升級(jí)的契機(jī)

事實(shí)上,早在2012年,帶著萬千期望,新《條例》的修訂草案迅速獲得廣東省政府常務(wù)會(huì)議審議通過,廣東省人大隨即組織密集的調(diào)研、座談、評(píng)估,新《條例》完成修訂并頒布仿佛近在眼前。

但隨后傳來消息:“由于全國(guó)人大正在修訂環(huán)境保護(hù)法,待環(huán)境保護(hù)法修改頒布后再適時(shí)安排環(huán)境保護(hù)條例繼續(xù)審議”,這使已經(jīng)完成一審的新《條例》修訂不得不按下了“暫停鍵”。

“當(dāng)初廣東考慮的只是修訂自己的環(huán)保條例。但新環(huán)保法的即將到來為新《條例》帶來了變數(shù),廣東開始討論是否該把即將出臺(tái)的新《條例》‘回爐重做 ,改為針對(duì)新環(huán)保法的實(shí)施細(xì)則?!?鄒宇介紹道,作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)、法治的排頭兵,環(huán)保法中不少條款來源于廣東的建議和經(jīng)驗(yàn)。

2014年3月,新環(huán)保法正式實(shí)施后,遲到了兩年的新《條例》終于得以重新啟動(dòng),修訂草案作出大量修改,新增了依法查封、扣押排污者違法排放污染物的設(shè)施等8條監(jiān)管責(zé)任規(guī)定。

記者翻閱資料時(shí)發(fā)現(xiàn),與環(huán)保部針對(duì)新環(huán)保法實(shí)施配套出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》相比,廣東最終通過的新《條例》根據(jù)新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的細(xì)化,更詳細(xì)、更嚴(yán)格。

“這與《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》中只規(guī)定違法排污可按日計(jì)罰的條文相比,顯然力度更大?!编u宇告訴記者,備受矚目的按日計(jì)罰條款中,除了違法排污外,企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置防止污染設(shè)施的,或重點(diǎn)排污單位不如實(shí)公開環(huán)境信息等行為,也可實(shí)施按日計(jì)罰。

對(duì)此記者從廣東省環(huán)境保護(hù)廳了解到,按日計(jì)罰相關(guān)條款在修訂過程中曾備受爭(zhēng)議,核心問題在于自由裁量權(quán)過大。以“不如實(shí)公開環(huán)境信息”這一條為例,如何定義企業(yè)是否如實(shí)公開了環(huán)境信息?“每一分每一秒均保持環(huán)境信息的及時(shí)更新并公開對(duì)于不少企業(yè)來說都有相當(dāng)?shù)碾y度?!?鄒宇分析道。

此外,按日計(jì)罰條款中的第六項(xiàng)就規(guī)定:“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”,同樣在按日計(jì)罰的范圍內(nèi)?!疤幜P力度及范圍的大幅增加,對(duì)于基層的執(zhí)法人員來說是一個(gè)考驗(yàn),除了要求其具備更高的環(huán)保法律知識(shí),還涉及到執(zhí)法權(quán)力過大的問題。”鄒宇說,因此在《條例》修訂過程中,這部分規(guī)定曾多次被提出取消。但考慮到國(guó)內(nèi)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和環(huán)保執(zhí)法普遍艱難等情況,最終才得以被保留。

千錘百煉的粵環(huán)保條例

新鮮出爐的新《條例》不僅結(jié)合廣東實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)新,比如實(shí)施雙罰制、設(shè)置跨區(qū)域?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)、增加按日計(jì)罰的種類等等。而且修訂過程也充滿了廣東特色,如法規(guī)多元起草機(jī)制、重要條文單獨(dú)表決等等。

新《條例》修訂的成績(jī)背后,是各級(jí)人大、人民政府、環(huán)保以及其他相關(guān)部門智慧與汗水的匯聚,是無數(shù)個(gè)日以繼夜的激烈交鋒。

“為一部地方性法規(guī)中的其中一條單獨(dú)進(jìn)行表決,這在全國(guó)范圍內(nèi)還是第一次?!编u宇表示。

“贊成54人,棄權(quán)8人,贊成人數(shù)已超過常委會(huì)組成人員半數(shù),通過!”2015年,新環(huán)保法實(shí)施伊始,廣東省十二屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議單獨(dú)對(duì)新《條例(修訂草案表決稿)》中的第十九條:建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度及跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu),進(jìn)行了單獨(dú)表決。該條款通過后,新《條例》也隨后被表決通過。

至此,“十二五”規(guī)劃的收官之年,新《條例》終于瓜熟蒂落。

從廣東省人大立項(xiàng),廣東省環(huán)境保護(hù)廳調(diào)研、起草,到征求21個(gè)地級(jí)市和省直各部門的意見,再到省府相關(guān)部門再次征求意見并在常務(wù)會(huì)議上通過,然后送人大討論……每一次的審議都經(jīng)過復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颉6鴵?jù)了解,新《條例》在修訂過程中經(jīng)歷了三次審議,這與一般地方性法規(guī)“兩審”而過的情況不同。

“經(jīng)濟(jì)政策的章節(jié)是新《條例》的一個(gè)亮點(diǎn),同時(shí)也是審議過程中爭(zhēng)議最多的條款之一。”廣東省環(huán)境保護(hù)廳法規(guī)處處長(zhǎng)盧潔芬介紹說,以其中關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的條款為例,從一審到三審,被多次提出刪除,又保留,其原因是缺乏上位法的支持。在沒有國(guó)規(guī)國(guó)法的前提下,地方性法規(guī)是不能強(qiáng)制企業(yè)購(gòu)買的。因此,最后還是決定從建立、完善機(jī)制入手,以鼓勵(lì)參與為主,希望能起到推動(dòng)作用。

對(duì)此,盧潔芬指出,盡管目前來看,新《條例》中經(jīng)濟(jì)政策的章節(jié)還缺乏上位法的依據(jù),但從國(guó)家當(dāng)下的大趨勢(shì)來看,經(jīng)濟(jì)政策章節(jié)的相關(guān)條款都具有一定的前瞻性。假以時(shí)日國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的法律時(shí),經(jīng)濟(jì)政策章節(jié)中的條款就能馬上生效,因此是走在了時(shí)代的前面。

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