鄭秀亮　袁婉瑩

只有明確界定各部門(mén)、各行業(yè)、各領(lǐng)域的權(quán)利、職責(zé)與任務(wù)，正確處理環(huán)保統(tǒng)管與部門(mén)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系，不越位、不缺位、不錯(cuò)位，才能在凝聚拓展責(zé)無(wú)旁貸、奮勇?tīng)?zhēng)先的使命意識(shí)中，把環(huán)境保護(hù)工作不斷推向前進(jìn)。

“著力實(shí)現(xiàn)政府負(fù)總責(zé)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門(mén)分工責(zé)任、企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、公民提升環(huán)保意識(shí)、社會(huì)積極參與的齊抓共管的環(huán)境治理格局?！睂⒂诮衲?月1日起施行的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），總結(jié)以往環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從廣東實(shí)際情況出發(fā)，完善了政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門(mén)綜合治理、有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合、全社會(huì)共同參與的環(huán)境管理體系，形成環(huán)保工作的合力，推動(dòng)環(huán)保工作不斷前進(jìn)。

明確責(zé)任分工，構(gòu)建齊抓共管的環(huán)境治理格局

環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)艱巨。做好環(huán)境保護(hù)工作，就必須破解當(dāng)前環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗的尷尬處境。

“《條例》一方面突出強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，明確各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取措施持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。另一方面明確環(huán)境保護(hù)等主管部門(mén)的職責(zé)，規(guī)定環(huán)保部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睆V東省人大常委會(huì)法工委主任王波指出，此次《條例》明確政府責(zé)任和環(huán)保部門(mén)的職責(zé)，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了相關(guān)部門(mén)必須配合做好環(huán)保工作，著力構(gòu)建全社會(huì)齊抓共管的環(huán)境治理格局。

“在一些地方，環(huán)保部門(mén)到企業(yè)去檢查要報(bào)地方批準(zhǔn)，而且限制什么時(shí)間能去，什么時(shí)間不能去；環(huán)保審批、排污收費(fèi)等竟被制定限制性的政策……”業(yè)內(nèi)專家表示，如果地方政府不重視環(huán)保工作，甚至為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)保工作設(shè)定各種障礙，環(huán)保工作的成效必然大打折扣。為了避免類似情況出現(xiàn)，《條例》要求廣東省實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，落實(shí)任期及年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)，使本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

“政府要建立‘層層抓落實(shí)的機(jī)制。”王波表示，按照要求，廣東省人民政府每年將向各地級(jí)以上市人民政府下達(dá)年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，各地級(jí)以上市人民政府將省人民政府下達(dá)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)分解落實(shí)到有關(guān)部門(mén)和下一級(jí)人民政府。未完成年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)或者上一級(jí)人民政府做出說(shuō)明，提出整改措施并負(fù)責(zé)落實(shí)。

行政區(qū)劃有界限，但環(huán)境污染往往無(wú)界限。跨界環(huán)境污染案件在處理處置時(shí)，常常出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象屢遭詬病。對(duì)此，《條例》明確相關(guān)地方政府應(yīng)共同處理重大環(huán)境問(wèn)題，協(xié)商不成的，由共同的上一級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。同時(shí)，各人民政府在聯(lián)合防治環(huán)境污染的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)協(xié)商建立環(huán)境信息共享機(jī)制，制定共同實(shí)施的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、預(yù)警應(yīng)急等工作。

作為環(huán)保工作監(jiān)管的主管單位，《條例》要求環(huán)保部門(mén)必須會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和小區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；制定重點(diǎn)污染物排放總量控制計(jì)劃或者實(shí)施方案并組織實(shí)施；統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境監(jiān)測(cè)工作；依法開(kāi)展環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作；直接查處本應(yīng)由下級(jí)環(huán)保部門(mén)查處的環(huán)境違法行為；依法受理核查舉報(bào)以及環(huán)境保護(hù)的日常執(zhí)法工作等等。

“環(huán)境保護(hù)不是環(huán)保部門(mén)一家的事，相關(guān)責(zé)任部門(mén)都必須積極承擔(dān)起自己的職責(zé)?！睆V東省人大常委會(huì)副主任陳繼興表示，除了各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)外，按照《條例》要求，國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、發(fā)改等主管部門(mén)也要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)資源保護(hù)和環(huán)境污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！稐l例》同時(shí)完善了公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利作了規(guī)定，并且對(duì)環(huán)境民事公益訴訟作出規(guī)定。

推行終身追責(zé)制，牢牢守住生態(tài)保護(hù)紅線

“保護(hù)環(huán)境，這是地方主政者必須時(shí)刻謹(jǐn)記的事情。市委書(shū)記、市長(zhǎng)在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，必須謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能只關(guān)注眼前的得失。接下來(lái)《條例》實(shí)施后，更要繃緊這根弦。”陳繼興在《條例》宣貫會(huì)上特別強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

當(dāng)環(huán)境問(wèn)題日益成為擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理面前的重大難題，并已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度的時(shí)候，如何轉(zhuǎn)變政府主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念，落實(shí)環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、科學(xué)評(píng)價(jià)其執(zhí)政業(yè)績(jī)，就變得刻不容緩。

早在2013年年底，中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》就提出，對(duì)造成生態(tài)破壞的，即使是已經(jīng)離任的干部也要追究責(zé)任。去年7月，由中紀(jì)委、中組部、審計(jì)署等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，以及11月份國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知，都明確提出要把“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”納入了對(duì)地方各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容之中。

中央有關(guān)部門(mén)的一系列動(dòng)作表明，環(huán)保審計(jì)已經(jīng)邁過(guò)了學(xué)界多年理論探討的層面，正式進(jìn)入實(shí)際操作階段，將在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。有鑒于此，《條例》明確提出將逐步開(kāi)展和推行“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”和“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，這意味著政府決策或執(zhí)行失誤導(dǎo)致的環(huán)境損害問(wèn)題，不管事隔多久，都要追責(zé)，相關(guān)責(zé)任人要為錯(cuò)誤“買單”。

令人驚喜的是，廣東省人民政府辦公廳近日在轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知時(shí)明確規(guī)定，各地政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)其執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策、落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，這既是對(duì)中央以及國(guó)務(wù)院有關(guān)精神的細(xì)化，也是對(duì)廣東地方法規(guī)的落實(shí)。此次規(guī)定，無(wú)疑是提前將環(huán)保離任審計(jì)付諸實(shí)際。

事實(shí)上，深圳、珠海此前已經(jīng)先行一步，把這一理念進(jìn)行探索。今年1月份，深圳市鹽田區(qū)就率先推出“城市GEP”核算體系，并將GEP納入政績(jī)考核體系和生態(tài)文明考核體系，嘗試推進(jìn)干部離任GEP審計(jì)，改變只看GDP的政績(jī)觀，真正讓生態(tài)資源指數(shù)成為政府決策的行為指引和硬約束。珠海去年出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)條例——《珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，首次明確“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源離任審計(jì)”、“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”等。

不過(guò)對(duì)此專家表示，在當(dāng)前“先任命、再審計(jì)”占據(jù)主流的情況下，離任審計(jì)這種事后監(jiān)督如果只是走一下過(guò)場(chǎng)、淪為一種形式，震懾力就會(huì)大打折扣。所以，環(huán)保離任審計(jì)要真正發(fā)揮作用，不但要有專門(mén)的審計(jì)隊(duì)伍、嚴(yán)格的審計(jì)程序以及具體的審計(jì)范圍、目標(biāo)，而且要強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。如果在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)落實(shí)環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制過(guò)程中存在問(wèn)題，哪怕是離任后走上更高職務(wù)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，也要依據(jù)相關(guān)規(guī)定終身予以追責(zé)，黨紀(jì)國(guó)法一起上。只有如此，環(huán)保離任審計(jì)才會(huì)成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的“緊箍咒”，領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境生態(tài)保護(hù)面前才會(huì)如履薄冰。

強(qiáng)化污染防治，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境

全面強(qiáng)化排污者責(zé)任也是《條例》的顯著特點(diǎn)之一?！啊稐l例》修訂前比較強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，后來(lái)根據(jù)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)，加上參考全國(guó)人大修法的意圖，進(jìn)一步明確并且強(qiáng)調(diào)了排污主體的責(zé)任?！睆V東省人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法規(guī)處吳章敏指出。

“排放污染物應(yīng)當(dāng)符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，依法申報(bào)和公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息，按規(guī)定設(shè)置和管理排污口，依法開(kāi)展在線監(jiān)測(cè)和非在線監(jiān)測(cè)，保障污染物集中處理設(shè)施正常運(yùn)行，編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并及時(shí)啟動(dòng)……”作為最主要的排污者，《條例》明確企業(yè)事業(yè)單位等從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)主體是環(huán)境安全的責(zé)任主體，必須對(duì)其排放污染物的行為以及造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞承擔(dān)責(zé)任，并且采取措施防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。為了促使相關(guān)責(zé)任主體遵紀(jì)守法，《條例》從廣東實(shí)際出發(fā)，制訂出了例如“雙罰制”這樣的比新《環(huán)境保護(hù)法》更為嚴(yán)格的處罰規(guī)定。

“《條例》還貫徹落實(shí)了‘預(yù)防為主的原則?！蓖醪ū硎?，《條例》將事前預(yù)防與事中、事后治理相結(jié)合，并優(yōu)先采用防患于未然的方式，完善了防治污染和其他公害的制度?！稐l例》還進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，明確了區(qū)域限批內(nèi)容；要求嚴(yán)格控制高污染高能耗項(xiàng)目的建設(shè)，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)。“現(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移造成污染轉(zhuǎn)移的情況逐步凸顯，因此《條例》對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)范，防止污染轉(zhuǎn)移。”陳繼興說(shuō)。

王波還提到，《條例》統(tǒng)籌考慮了各環(huán)境要素的治理，對(duì)地下水、地表水、大氣、土壤、重金屬等污染防治作了規(guī)定。例如，《條例》加強(qiáng)了對(duì)地下水環(huán)境影響的監(jiān)管，加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物污染防治、機(jī)動(dòng)車排放污染防治和建筑揚(yáng)塵污染防治，要求開(kāi)發(fā)利用低污染、無(wú)污染的清潔能源，劃定高污染燃料禁燃區(qū)。針對(duì)日益突出的土壤污染問(wèn)題，《條例》明確要求加強(qiáng)土壤污染治理與修復(fù)，強(qiáng)化對(duì)重金屬加工企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。

“目前我省的環(huán)境問(wèn)題主要體現(xiàn)在環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)環(huán)境比較脆弱。”廣東省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)專家表示，廣東當(dāng)前環(huán)保工作的主要任務(wù)就是要從源頭上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

有鑒于此，《條例》貫徹了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，要求從源頭上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，合理利用資源，避免生態(tài)破壞?！稐l例》規(guī)定各地要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，并在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)；明確在依法設(shè)立的各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等特殊保護(hù)區(qū)域依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)格限制或者禁止各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)，防止生態(tài)環(huán)境破壞和生態(tài)功能退化；要求合理開(kāi)發(fā)利用自然資源，保護(hù)生物多樣性，保障生物安全。

《條例》同時(shí)要求各地要重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖的污染防治，加強(qiáng)市容環(huán)境衛(wèi)生工作，推動(dòng)生活垃圾的分類處理、回收利用和無(wú)害化集中處理。