雷詩情 李志磊 賀夢(mèng)肖

摘要：“限塑令”頒布距今已有8年，其在解決“白色污染”問題及加強(qiáng)環(huán)保方面取得了一定成效。但是結(jié)果并未符合預(yù)期，原因在于“限塑令”的執(zhí)行存在問題。本文通過對(duì)這些問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)針對(duì)性的建議，以進(jìn)一步完善“限塑令”這一公共政策，推動(dòng)節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：限塑令；政策執(zhí)行；公共政策

一、“限塑令”出臺(tái)背景及其執(zhí)行現(xiàn)狀

1.出臺(tái)背景。為治理白色污染、倡導(dǎo)生態(tài)文明和推進(jìn)節(jié)能減排工作、構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，2007年12月31日中華人民共和國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（簡稱“限塑令”）。規(guī)定：“從2008年6月1日起在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購物袋”。①

2.執(zhí)行現(xiàn)狀。2009年8月26日國家發(fā)改委發(fā)布權(quán)威統(tǒng)計(jì)，表明與“限塑令”實(shí)施前相比，全國超市塑料袋使用量減少了2/3，減少塑料消耗約27萬噸，加上其他商品零售場所可減少塑料消耗40萬噸至50萬噸，每年可節(jié)約石油240萬噸至300萬噸，減少二氧化碳排放量760萬噸至960萬噸。②但是，“民間限塑政策研究小組”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2008年6月中到10月底，商品零售場所對(duì)“有償使用”制度的整體執(zhí)行度在下降：農(nóng)貿(mào)市場不執(zhí)行的比率達(dá)到71%，比“限塑令”實(shí)施首月上升了17%；各類小商鋪不執(zhí)行的比率達(dá)到65%，比6月份上升了21%。專門商品的零售店（如服裝店、蔬果商店、復(fù)印店等）的執(zhí)行率持續(xù)走低，從一開始的3～4成下降到不足1/4。③北京地球村等多家NGO組織的聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2600多名被調(diào)查者中的95.7%聲稱，他們經(jīng)常去的農(nóng)貿(mào)市場都在免費(fèi)提供超薄塑料袋。在著名民間環(huán)保組織“自然之友”編寫的《中國環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2009）》綠皮書中，對(duì)“限塑”問題下的結(jié)論是：遠(yuǎn)未完成的任務(wù)。④

二、“限塑令”在當(dāng)前執(zhí)行中所處困境

一個(gè)政策的周期包括問題認(rèn)定、政策形成、政策選擇、政策實(shí)施、政策評(píng)估以及政策的變更和終結(jié)。政策自身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體作為政策執(zhí)行要素，其中任一方出問題，都可能導(dǎo)致政策失靈。“限塑令”之所以沒有取得預(yù)期的效果，關(guān)鍵在于執(zhí)行中所處的困境。

1.政策宣傳不到位。政策宣傳的到位對(duì)政策的貫徹實(shí)施起著不可忽視的作用。一項(xiàng)政策制定后，通過新聞媒體文件或者口頭等方式宣傳，使更多的人知道并了解該政策，更有利于政策的施行。然而，現(xiàn)實(shí)中，很多人甚至沒有聽說過“限塑令”；有些即使聽說過“限塑令”，但對(duì)于“限塑令”具體內(nèi)容是什么并不了解。

2.政策主客體的困境。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的直接實(shí)踐者，是影響政策執(zhí)行的最直接因素，決定決策執(zhí)行的成就。[1]在執(zhí)行公共政策時(shí)，需要具備專業(yè)環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)的工作人員。在“限塑令”政策中，政策客體為廣大塑料購物袋生產(chǎn)商、銷售商和消費(fèi)者。生產(chǎn)商和銷售商，為了獲取較高的利潤，往往傾向于生產(chǎn)成本低且不符合“限塑令”標(biāo)準(zhǔn)的塑料購物袋。

3.政策執(zhí)行中各部門、各地區(qū)缺乏協(xié)調(diào)。一項(xiàng)政策的執(zhí)行，往往需要相關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)的合作。而“限塑令”的六條內(nèi)容都只規(guī)定了相關(guān)政府部門的單向行為責(zé)任，而沒有就政府部門與其他行為主體間的合作互動(dòng)作出規(guī)范。[2]此外，我們發(fā)現(xiàn)某一地區(qū)使用的違法塑料袋大都是由其他地區(qū)生產(chǎn)商提供的，這就加大了本地區(qū)限塑令的施行難度。

4.“行政主導(dǎo)型”的管理體制。通過“限塑令”的具體內(nèi)容，我們看出都是針對(duì)政府各部門的職責(zé)權(quán)限做出規(guī)定，主要采取的是行政手段。雖然也采用了經(jīng)濟(jì)手段這一政策工具，但是塑料購物袋使用付費(fèi)是政府對(duì)消費(fèi)者的一種懲罰，將為環(huán)保買單的成本轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上，而塑料購物袋生產(chǎn)廠家和銷售商都躲避了為環(huán)保買單這一項(xiàng)義務(wù)，從而以一種隱形的方式為生產(chǎn)商、商場、超市等商家?guī)砹死麧櫋?/p>

三、如何進(jìn)一步推進(jìn)、完善“限塑令”的執(zhí)行

作為一種治理“白色污染”的政策形式，“限塑令”的出臺(tái)契合時(shí)機(jī)、順應(yīng)潮流，為了讓其發(fā)揮出實(shí)質(zhì)效果，我們應(yīng)該從以下幾方面完善限塑令的執(zhí)行：

第一，加強(qiáng)對(duì)“限塑令”的宣傳。政府有必要強(qiáng)化政策價(jià)值宣傳力度、廣度、深度、久度。[3]讓廣大公眾知曉“限塑令”這一政策，同時(shí)宣傳塑料購物袋對(duì)環(huán)境的危害，鼓勵(lì)消費(fèi)者減少對(duì)塑料袋的使用，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)和提升，在課堂上融入環(huán)保教育理念，使學(xué)生從小樹立生態(tài)環(huán)保意識(shí)。

第二，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行主客體的教育。針對(duì)相關(guān)部門工作人員，要對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，提高其政策知識(shí)和相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)意識(shí)，提高他們解決塑料購物袋使用中出現(xiàn)問題的能力。針對(duì)廣大塑料購物袋生產(chǎn)商和銷售商，地方政府應(yīng)明確規(guī)定其按照政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來生產(chǎn)，杜絕地下生產(chǎn)、政策尋租等違規(guī)行為。

第三，加強(qiáng)各部門、各地區(qū)之間的合作。發(fā)改委、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作、密切配合，確保各項(xiàng)限產(chǎn)限售限用措施落實(shí)到位。要加強(qiáng)行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查，切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度，強(qiáng)化地方各級(jí)人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的責(zé)任。此外，各個(gè)地區(qū)也應(yīng)加強(qiáng)合作，在應(yīng)對(duì)違法塑料購物袋涌入問題上通力合作，加大對(duì)其懲治力度，避免違規(guī)塑料購物袋的流通。

第四，變“政府強(qiáng)制管理”為“多方治理”。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[4]“限塑令”的執(zhí)行，不僅需要政府的監(jiān)督監(jiān)管，還需要與社會(huì)環(huán)保組織、NGO、NPO等民間團(tuán)體的合作，而這些組織往往具備較高的宣傳能力。通過民間環(huán)保組織進(jìn)一步宣傳環(huán)保意識(shí)，來調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層人員參與到白色污染的治理中，將“限塑令”政策落實(shí)到位。

此外，制定與“限塑令”相關(guān)的補(bǔ)充性政策法規(guī)，加大科技投入，積極研發(fā)出塑料購物袋的替代品，設(shè)立環(huán)保基金等措施也將有利于“限塑令”政策的實(shí)施。（作者單位：1，3.云南民族大學(xué)；2.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

注解：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》。

②經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)（2009-8-27）http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20090826 297992.htm（發(fā)改委網(wǎng)站）

③凌軍輝，姚玉潔.收費(fèi)版“限塑令”能否限住白色污染？[EB/OL]新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/focus/

④誰為免費(fèi)塑料袋的死灰復(fù)燃負(fù)責(zé)？[EB/OL]http：//env.people.com.cn/GB/106985/9403577.html.

參考文獻(xiàn)：

[1]張兆本.新公共政策分析[M]北京：人民出版社，2006.

[2]蔣文能.管理、治理與公眾參與——“限塑令”實(shí)施一周年案例分析[J].學(xué)術(shù)論壇，2010，（6）：78-83.

[3]姚軍.“限塑令”后的政策補(bǔ)丁建議[J].生產(chǎn)力研究，2009，（10）：86-93.

[4]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，（5）.