夏麗萍

摘要：文章在對(duì)甘肅省人口流動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行描述的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了現(xiàn)階段流動(dòng)人口社會(huì)保障制度存在的突出問題，認(rèn)為完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，必須從國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略全局出發(fā)，高度重視流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)；必須以社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)，確保流動(dòng)人口社會(huì)保障盡快與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民社會(huì)保障制度相銜接，形成我國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；流動(dòng)人口；社會(huì)保障

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速、戶籍制度改革的持續(xù)深化和農(nóng)村土地制度的改革，越來越多的農(nóng)民正在離開原來的生活地域，尋找新的發(fā)展機(jī)會(huì)。但是，農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展，并不等于農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為城市居民。目前，由于社會(huì)保障制度的缺失，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民在城市中還無法享有與城市居民同等的住房、醫(yī)療、教育、失業(yè)、養(yǎng)老等一系列公共福利，他們還必須把農(nóng)村土地作為基本的保障條件，因而他們中的大多數(shù)人依然往返于城市和農(nóng)村之間，成為事實(shí)上的“半城市化”人。如果不能有效解決這一問題，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化就難以真正完成。本文以甘肅省為例，對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題進(jìn)行深度分析，并藉此提出社會(huì)保障制度建設(shè)的思路。

一、甘肅省人口流動(dòng)的狀態(tài)描述

甘肅省第六次人口普查的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，甘肅省的人口流動(dòng)是一個(gè)持續(xù)加速的過程，特別是2000年以來，流動(dòng)人口數(shù)量以年均7%以上的速度快速增長(zhǎng)，截止2010年，甘肅省流動(dòng)人口總量達(dá)到311.27萬人，較2000年翻了一番。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，甘肅省的人口流動(dòng)表現(xiàn)出以下顯著特征：

（一）人口流動(dòng)在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為地域的集中性

第六次人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年甘肅省流動(dòng)人口中省內(nèi)流動(dòng)人口達(dá)到267.99萬人，占全部流動(dòng)人口的86.09%，而省外流入人口僅占13.91%。這說明甘肅省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地位，使甘肅省難以成為省外流入人口投資創(chuàng)業(yè)的目的地，而對(duì)省情的高度認(rèn)知性、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生活方式的一致性、經(jīng)濟(jì)收入在全國(guó)的逐步趨同性，又使得甘肅省成為本省流動(dòng)人口的首選目的地。從外省流入甘肅人口的地域分布來看，也具有地域集中性特征。六普數(shù)據(jù)顯示，外省流入甘肅的人口數(shù)量依次排名是青海、河南、陜西和四川，四省合計(jì)流入甘肅的人口總量占全部流入甘肅人口總量的47.92%。

甘肅省的人口流動(dòng)目的地表現(xiàn)出向城鎮(zhèn)指向的正流動(dòng)特征。甘肅省流入各市州設(shè)區(qū)（市）的行政區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口總數(shù)為197，15萬人，占到流動(dòng)人口總數(shù)的63.34%，其余部分流入到設(shè)縣的行政區(qū)內(nèi)。各市州中，蘭州市、酒泉市、天水市、慶陽(yáng)市、白銀市五市進(jìn)入的流動(dòng)人口最多。而且。全部流動(dòng)人口的87.68%居于城鎮(zhèn)社區(qū)。這些數(shù)據(jù)表明，盡管流動(dòng)人口有一部分屬于城鎮(zhèn)之間的流動(dòng)，如中小城市和城鎮(zhèn)向中心城市的流動(dòng)，但主要部分是農(nóng)村向城鎮(zhèn)方向的流動(dòng)，是甘肅城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的客觀表現(xiàn)。

（二）人口流動(dòng)在年齡結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為低齡勞動(dòng)人口的集中性

散居在甘肅省各個(gè)地州市的流動(dòng)人口主要是60歲以下的勞動(dòng)人口，而低齡勞動(dòng)人口尤為集中。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，甘肅省流動(dòng)人口的平均年齡為31.3歲，其中15～35歲之間的流動(dòng)人口占50.04%，0～14歲之間的流動(dòng)人口占12.06%，60歲以上流動(dòng)人口占6.46%，15～59歲之間的流動(dòng)人口占到了全部流動(dòng)人口的81.48%，很顯然15～59歲以外年齡段的流動(dòng)人口主要是隨遷的非勞動(dòng)人口。從性別上看，15～59歲之間的流動(dòng)人口中男性比例為53.08%，女性比例為46.92%，與全國(guó)人口115∶88的性別比大致接近。

人口流動(dòng)在年齡結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為低齡勞動(dòng)人口集中化趨勢(shì)，主要取決于四個(gè)重要的原因：一是城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。盡管甘肅省是欠發(fā)達(dá)省份，居民平均收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，但城鄉(xiāng)居民收入水平差距依然非常突出。2013年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13649元，而農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入僅為4817元。巨大的收入差距是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)流動(dòng)的最重要原因。二是農(nóng)村低齡勞動(dòng)者具有流動(dòng)的便利性。年輕農(nóng)村勞動(dòng)者父母一般都健在，而且身體狀況都基本能夠承擔(dān)農(nóng)村勞動(dòng)任務(wù)，即使已婚勞動(dòng)者的子女也可由父母照料，沒有太多的拖累就使得低齡勞動(dòng)者能夠非常輕松的進(jìn)城務(wù)工。三是農(nóng)村低齡勞動(dòng)者對(duì)外部信息了解更為充分，對(duì)城鎮(zhèn)生活更為向往。四是農(nóng)村低齡勞動(dòng)者具有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，對(duì)城鎮(zhèn)工作與生活有更廣泛的適應(yīng)性。

（三）人口流動(dòng)在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為接受中等以上教育人口的集中性

甘肅省全部流動(dòng)人口中78.99%接受過初中以上文化教育，其中初中學(xué)歷的流動(dòng)人口占34.20%，高中學(xué)歷的流動(dòng)人口占25.50%，大專學(xué)歷的流動(dòng)人口占10.60%，本科學(xué)歷的流動(dòng)人口占8.17%，研究生學(xué)歷的流動(dòng)人口占0.53%，而未上學(xué)的流動(dòng)人口僅占3.28%，小學(xué)學(xué)歷的流動(dòng)人口占17.73%。平均受教育的年限為10.20年，說明流動(dòng)人口勞動(dòng)者平均受教育水平，大致接近中等教育水平，具有較高的文化素質(zhì)和對(duì)快速變化的社會(huì)生產(chǎn)與社會(huì)生活的適應(yīng)能力。

甘肅省人口流動(dòng)有一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象，就是流動(dòng)人口接受教育的程度與城市的等級(jí)成正相關(guān)。在省內(nèi)人口流動(dòng)中，市轄區(qū)流動(dòng)人口的平均受教育年限達(dá)到11.73年，顯著高于非市轄區(qū)受教育年限。特別是省會(huì)城市蘭州，流動(dòng)人口中接受過大學(xué)以上教育的比例達(dá)到29.48%，占全省大學(xué)以上學(xué)歷流動(dòng)人口的53.89%。說明中心城市所具有的工作條件、工作機(jī)會(huì)、生活環(huán)境、人際網(wǎng)絡(luò)等工作區(qū)位優(yōu)勢(shì)更為顯著，對(duì)高學(xué)歷流動(dòng)人口具有強(qiáng)大的吸引力。

（四）人口流動(dòng)在行業(yè)分布上主要表現(xiàn)在服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線的集中性

甘肅省內(nèi)流動(dòng)人口以向商業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線、運(yùn)輸設(shè)備操作領(lǐng)域流動(dòng)為主，其中35.28%流向商業(yè)服務(wù)業(yè)，24，05%流向生產(chǎn)一線和運(yùn)輸設(shè)備操作領(lǐng)域。甘肅省外流入人口的76.05%進(jìn)入到商業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線、運(yùn)輸設(shè)備操作領(lǐng)域。

二、流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題分析

長(zhǎng)期以來，我國(guó)流動(dòng)人口沒有被社會(huì)保障制度所覆蓋，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)人口主要還是以土地作為社會(huì)保障的依靠。近年來，國(guó)家先后出臺(tái)了《工傷保險(xiǎn)條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《勞動(dòng)保障部關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》、《勞動(dòng)保障部關(guān)于農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》等重要政策文件，一些省市也積極探索有關(guān)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的途徑。例如，北京市規(guī)定，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的外地農(nóng)民工由用人單位繳納，個(gè)人不繳費(fèi)，很顯然與城鎮(zhèn)職工相比較，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行了特殊優(yōu)惠政策；浙江省則對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)率，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行雙低標(biāo)準(zhǔn)；上海市為外來從業(yè)人員建立了綜合保險(xiǎn)制度；深圳市將城市農(nóng)民工納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，執(zhí)行統(tǒng)一政策。但是，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和我們的調(diào)查情況來看，目前我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的覆蓋面依然很低，參保比率很小，各種社會(huì)保障政策的實(shí)施效果并不十分顯著。而其根本原因在于社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)知等多個(gè)方面。

（一）社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)一性、接續(xù)性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，是現(xiàn)有流動(dòng)人口社會(huì)保障問題最重要的制度根源

首先，流動(dòng)人口社會(huì)保障改革的實(shí)踐中，各地獨(dú)立探索，制度設(shè)計(jì)的差異性很大，導(dǎo)致流動(dòng)人口一旦出現(xiàn)新的流動(dòng)時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)無法接續(xù)，只能退保、斷保，甚至失保。例如，廣東、河南、陜西、甘肅等省采取的是將流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)基本保險(xiǎn)制度的辦法；上海、成都根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、收入水平低的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了具有獨(dú)立性、低保障水平的農(nóng)民工綜合社會(huì)保障辦法；東部地區(qū)的一些省份則采取了將農(nóng)民工納入到農(nóng)民基本保險(xiǎn)制度的辦法。由于統(tǒng)帳結(jié)合的便攜性很差，不同地域之間社會(huì)保障難以接續(xù)，極大地影響了流動(dòng)人口參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。其次，由于城鄉(xiāng)隔離的二元模式還沒有從根本上打破，流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工，仍然無法享受與城鎮(zhèn)人口等同的社會(huì)保障。從目前各省市所實(shí)施的流動(dòng)人口社會(huì)保障辦法來看，農(nóng)民工現(xiàn)有的社會(huì)保障項(xiàng)目主要集中在社會(huì)保險(xiǎn)等收費(fèi)項(xiàng)目上，而社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等城鎮(zhèn)社會(huì)保障項(xiàng)目農(nóng)民工無法獲得。再次，政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)時(shí)，社會(huì)保障供給的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性不強(qiáng)。流動(dòng)人口大致可以分為長(zhǎng)期定居的高收入流動(dòng)人口、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)人口和高流動(dòng)性的流動(dòng)人口三種類型，不同類型的流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障的需求差異非常顯著，現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)保障制度所采用的統(tǒng)一模式，顯然無法滿足流動(dòng)人口多樣化的社會(huì)保障需求。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高，超過了流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工的繳費(fèi)能力，使得流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度難以有效推進(jìn)

現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的邏輯基礎(chǔ)是城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。主要通過對(duì)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度“減”和“降”兩種方式，變通形成現(xiàn)行的流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度?！皽p”就是減去一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，“降”就是適度降低一些項(xiàng)目的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種制度一是便于在未來與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度接軌，二是在一定程度上考慮了流動(dòng)人口中農(nóng)民工群體的實(shí)際情況。但是，從執(zhí)行情況來看，顯然高估了流動(dòng)人口的實(shí)際繳費(fèi)能力。例如，最近10余年來，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集模式已經(jīng)逐步由現(xiàn)收現(xiàn)付型向積累型模式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老模式逐步確立。這種模式的真正實(shí)現(xiàn)要以政府強(qiáng)大的財(cái)力為基礎(chǔ)，來支付高額的轉(zhuǎn)軌成本。目前，我國(guó)各級(jí)政府還無力承擔(dān)這種成本，所以采取了提高當(dāng)期參保者繳費(fèi)水平的方式來進(jìn)行成本消化。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2009年流動(dòng)人口參加工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)的比例分別是30.0%、48.7%、22.7%、6.5%，有39.0%的流動(dòng)人口沒有參加任何形式的社會(huì)保險(xiǎn)。2014年我們對(duì)甘肅省1000名農(nóng)民工進(jìn)行了問卷調(diào)查，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，愿意或已經(jīng)參加現(xiàn)居地流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的為9.3%，64.1%的農(nóng)民工計(jì)劃回鄉(xiāng)養(yǎng)老，其余部分表示走一步看一步，目前說不準(zhǔn)。沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的原因依次是沒計(jì)劃老了以后在城市生活、繳費(fèi)水平太高、不太了解養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。由于農(nóng)民工大多數(shù)從事建筑、運(yùn)輸設(shè)備操作、一線生產(chǎn)、服務(wù)等方面的工作，對(duì)工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)重視程度越來越高，約60%以上從事上述行業(yè)工作的農(nóng)民工愿意或者已經(jīng)參加工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)。從沒有參加各種社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工的問卷調(diào)查和訪談中，絕大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平太高，超出了自己的支付能力。

（三）政府、企業(yè)和流動(dòng)人口自身普遍存在對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)知偏差，致使社會(huì)保險(xiǎn)制度難以有效推進(jìn)

從政府層面來看，一方面，政府認(rèn)為，作為流動(dòng)人口主體的農(nóng)民工都有土地保障，在現(xiàn)階段政府還無力承擔(dān)流動(dòng)人口社會(huì)保障的責(zé)任。同時(shí)，大多數(shù)政府都是把流動(dòng)人口作為區(qū)別城市市民的特殊群體來對(duì)待，而不是作為與城市市民權(quán)利平等的個(gè)體來對(duì)待，設(shè)計(jì)的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度及其政策只能是一種或被動(dòng)的適應(yīng)。另一方面，中國(guó)流動(dòng)人口的70%左右是流向東南沿海地區(qū)，其余部分也是流入到流動(dòng)人口原居地的城鎮(zhèn)，流入地的政府往往會(huì)認(rèn)為解決流動(dòng)人口社會(huì)保障問題的責(zé)任不能完全由自己來承擔(dān)。

從企業(yè)層面來看，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)中的企業(yè)繳費(fèi)總是采取規(guī)避的態(tài)度，即使那些高工傷風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)也只重視工傷保險(xiǎn)，而且大多數(shù)這類企業(yè)選擇的也是商業(yè)險(xiǎn)種。調(diào)查表明，流動(dòng)人口與企業(yè)簽訂勞動(dòng)協(xié)議的不足30%，其中農(nóng)民工與企業(yè)簽訂勞動(dòng)協(xié)議的不足20%。未簽協(xié)議的原因一部分是勞動(dòng)者基于流動(dòng)便利性的考慮，而另外一個(gè)十分重要的原因是企業(yè)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的規(guī)避。

從流動(dòng)人口層面來看，流動(dòng)人口中最主要的部分是農(nóng)民，他們中大多數(shù)人在城市打工獲取收入后再回到農(nóng)村生活和養(yǎng)老。因而，農(nóng)民工普遍不會(huì)主動(dòng)與企業(yè)簽訂勞動(dòng)協(xié)議，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。從我們對(duì)蘭州市七里河區(qū)非常著名的“廣東村”（來自甘肅省臨夏州廣河縣和東鄉(xiāng)族自治縣流動(dòng)人口聚居地）的調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，這些流動(dòng)人口對(duì)城市生活的認(rèn)同感極低，對(duì)城市生活基本采取排斥的態(tài)度，他們舉家在蘭州打工，但一旦集聚一定資金后都在老家建房，為將來回鄉(xiāng)生活和養(yǎng)老做準(zhǔn)備。他們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)沒有任何的認(rèn)同感。

三、完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的政策建議

（一）要從國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略全局出發(fā)，高度重視流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)

城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，核心是農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移并不斷市民化的過程，而農(nóng)村居民進(jìn)入城市后能夠留得住并成功轉(zhuǎn)換身份，除了戶籍制度的改革外，非常關(guān)鍵是農(nóng)民進(jìn)城以后能夠有業(yè)可就、有房可居、有病可醫(yī)、有老可養(yǎng)。今后若干年是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的黃金期，我國(guó)依然會(huì)有大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，在城市創(chuàng)業(yè)、生活。但是，在現(xiàn)有社會(huì)保障制度下，每一個(gè)流動(dòng)人口究竟會(huì)定居于哪一個(gè)城市，會(huì)不會(huì)在某個(gè)時(shí)間重新返回農(nóng)村，則完全是未知的。也就是說以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口，實(shí)際上始終處于一種高流動(dòng)性狀態(tài)。流動(dòng)人口的高流動(dòng)性特征，既是建立完善的社會(huì)保障制度的巨大挑戰(zhàn)，也會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生及其負(fù)面的影響，而解決這一因果循環(huán)鏈的關(guān)鍵則在社會(huì)保障制度自身。只有建立完善的社會(huì)保障制度，才能降低人口的流動(dòng)性，才能使農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的大量流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，成為真正意義上的城市人口。建立完善的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，一是要樹立權(quán)利面前人人平等的理念，切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口的各項(xiàng)權(quán)益，要盡快消除對(duì)農(nóng)民工的各種歧視性政策和觀念，認(rèn)真解決好農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老四大保險(xiǎn)缺失的問題。二是在流動(dòng)人口社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上，要突出解決好制度的統(tǒng)一性、接續(xù)性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性問題，保證制度具有較強(qiáng)的操作性。三是要通過宣傳教育，解決地方政府、企業(yè)和流動(dòng)人口個(gè)人的認(rèn)知問題，提高地方政府對(duì)建立和完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度迫切性的認(rèn)識(shí)，提高企業(yè)繳費(fèi)和個(gè)人參保的主動(dòng)性。

（二）以社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)，積極拓寬社會(huì)保障的內(nèi)容，全面推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)

養(yǎng)老保險(xiǎn)是流動(dòng)人口關(guān)心的重點(diǎn)險(xiǎn)種，要按分類推進(jìn)、分步解決的原則，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。流動(dòng)人口進(jìn)入城市工作、生活到一定時(shí)間后，他們實(shí)際已經(jīng)完全融入到這個(gè)城市，如果具備相應(yīng)的條件，應(yīng)該鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)換身份成為城市居民，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)自然納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)擁有比較穩(wěn)定職業(yè)、在城市生活較長(zhǎng)時(shí)間，但還不具備入戶條件或自己不愿放棄農(nóng)民身份的，國(guó)家規(guī)定實(shí)行居住證制度，城市政府應(yīng)該把他們納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)沒有穩(wěn)定職業(yè)、具有高流動(dòng)性的流動(dòng)人口，應(yīng)該適當(dāng)降低參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻，鼓勵(lì)他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)進(jìn)入城市從事創(chuàng)業(yè)或工商經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的流動(dòng)人口，應(yīng)該按照城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的標(biāo)準(zhǔn)，把他們納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。應(yīng)規(guī)定凡雇傭流動(dòng)人口的企業(yè)必須按照要求繳納基本養(yǎng)老費(fèi)，從而達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。工傷保險(xiǎn)關(guān)系到流動(dòng)人口的人身安全保障，必須強(qiáng)化《工傷保險(xiǎn)條例》的權(quán)威性，在實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌、建立工傷保險(xiǎn)基金的同時(shí)，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察的力度，確保企業(yè)按時(shí)、足額繳納流動(dòng)人口工傷保險(xiǎn)費(fèi)。醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度建設(shè)中及其重要的方面。完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，一是要根據(jù)不同區(qū)域流動(dòng)人口的特殊性和行業(yè)的特殊性來設(shè)計(jì)醫(yī)療保險(xiǎn)的方案，逐步將無組織依托的流動(dòng)人口納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。二是要建立流動(dòng)人口大病醫(yī)療救助制度，使流動(dòng)人口切實(shí)能夠病有所醫(yī)。社會(huì)福利制度建設(shè)方面，要積極落實(shí)流動(dòng)人口子女的教育權(quán)問題和住房保障問題。在流動(dòng)人口子女教育權(quán)的落實(shí)上，各級(jí)政府要采取有力措施，加大對(duì)教育的投入，合理配置教育資源，努力取消不利于流動(dòng)人口子女接受教育的各種限制，保證流動(dòng)人口子女有學(xué)可上。在住房保障上，要把流動(dòng)人口特別是擁有居住證的流動(dòng)人口逐步納入到廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房享受范圍，解決他們?cè)诔鞘械木幼l件問題。此外，要積極探索流動(dòng)人口參加失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的途徑和方式，努力使流動(dòng)人口享受完善的社會(huì)保障權(quán)益。

（三）把流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)納入國(guó)家層面，確保流動(dòng)人口社會(huì)保障盡快與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民社會(huì)保障制度相銜接，形成全國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系

一是要從國(guó)家層面出發(fā)，基于國(guó)家全局設(shè)計(jì)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度。多年來，從中央到各級(jí)地方政府都對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障問題進(jìn)行了積極廣泛的探索，取得許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但總的看來，成績(jī)不小，問題不少，核心問題是制度設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)一性、接續(xù)性。地方政府設(shè)計(jì)的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，更多的考慮地方的利益追求，往往會(huì)出現(xiàn)與國(guó)家發(fā)展大局在一定程度上背離的情況，這也是流動(dòng)人口社會(huì)保障推進(jìn)困難的最主要原因?，F(xiàn)在建立全國(guó)統(tǒng)一的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的條件已經(jīng)基本成熟，所以，國(guó)家應(yīng)該對(duì)目前各地探索的經(jīng)驗(yàn)和問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建立起具有統(tǒng)一性、接續(xù)性和相關(guān)各方都能認(rèn)可的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，從而真正對(duì)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)起到保障作用。二是多渠道籌措流動(dòng)人口社會(huì)保障資金。國(guó)家財(cái)政是流動(dòng)人口社會(huì)保障基金的主渠道，各級(jí)政府應(yīng)該高度重視流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題，在財(cái)政預(yù)算中，要把流動(dòng)人口社會(huì)保障支出納入專項(xiàng)預(yù)算支出予以安排。對(duì)落后地區(qū)，中央財(cái)政要根據(jù)需要加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保不同地區(qū)包括流動(dòng)人口在內(nèi)的所有國(guó)民都能享受醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等基本養(yǎng)老保障。要通過設(shè)置獨(dú)立稅種、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化等多種方式籌集社會(huì)保障資金。目前，許多企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)保障費(fèi)用的繳納上存在一定程度的規(guī)避行為，國(guó)家要通過立法和加強(qiáng)監(jiān)察力度的方式，保證這部分費(fèi)用的征繳。國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)非政府組織通過募捐等方式協(xié)助籌措流動(dòng)人口社會(huì)保障資金。

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*本文系甘肅省教育廳2012年度高等學(xué)校碩士研究生導(dǎo)師項(xiàng)目“甘肅省城鄉(xiāng)人口流動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)需求影響研究”（編號(hào)1212—02）。

（作者單位：蘭州城市學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院）