徐國(guó)棟

摘要：合法性審查制度具有維護(hù)公民權(quán)利和保證國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性的雙重目的。對(duì)地方性法規(guī)的合法性審查，有助于廓清地方立法者的行動(dòng)邊界以及對(duì)地方立法者違法行為的預(yù)防和糾正規(guī)范?！赌暇┦新糜喂芾?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2002年正式出臺(tái)，對(duì)南京市的旅游業(yè)發(fā)展起了重要的推動(dòng)作用，然而，隨著新的旅游法規(guī)的出臺(tái)，《條例》的部分規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜，現(xiàn)本文就《條例》的合法性問(wèn)題予以討論。

關(guān)鍵詞：旅游法規(guī)；市場(chǎng)調(diào)控

一、總則部分

《條例》第一章第四條關(guān)于旅游舉報(bào)和旅游投訴的規(guī)定，過(guò)于籠統(tǒng)且與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定相沖突。第一，兩者法律主體地位不同。投訴人通常是違法行為的被侵權(quán)人或其法定代理人，與投訴的處理結(jié)果有直接利害關(guān)系。旅游者認(rèn)為旅游經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)人員侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向旅游主管部門(mén)和旅游投訴受理機(jī)構(gòu)投訴。2010年7月1日起實(shí)施的《旅游投訴管理辦法》首次以法律法規(guī)的形式對(duì)旅游投訴的條件進(jìn)行了明確的限定，《旅游投訴管理辦法》第十條第一項(xiàng)明確規(guī)定：“旅游投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）投訴人與投訴事項(xiàng)有直接利害關(guān)系”。第二，主要目的不同。投訴人主要目的是為了維護(hù)自身被違法或違反合同行為侵犯的合法權(quán)益；而舉報(bào)人的目的，主要是為了維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益以及他人的合法權(quán)益。舉報(bào)人一般不是違法行為的被侵權(quán)人或其法定代理人，與舉報(bào)案件處理結(jié)果并無(wú)直接利害關(guān)系。任何組織或者個(gè)人對(duì)違反旅游法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，都有權(quán)向旅游行政部門(mén)舉報(bào)。第三，對(duì)受理機(jī)構(gòu)要求不同。2013年10月1日期實(shí)施的《旅游法》第九十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)。受理機(jī)構(gòu)接到投訴，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行處理或者移交有關(guān)部門(mén)處理，并告知投訴者?！倍鴮?duì)受理舉報(bào)的行政機(jī)構(gòu)則無(wú)上述專門(mén)要求。第四，受理方式不同。對(duì)于旅游舉報(bào)，只要舉報(bào)人提供被舉報(bào)人的名稱、地址、違法事實(shí)和必要的證據(jù)與材料，又屬于旅游部門(mén)管轄職能的，就可受理；而對(duì)于投訴，除了上述舉報(bào)內(nèi)容外，根據(jù)《旅游投訴管理辦法》第十條第二項(xiàng)規(guī)定，還需要“有明確的被投訴人、具體的投訴請(qǐng)求、事實(shí)和理由?！钡谖?，處理方法不同。對(duì)于舉報(bào)的處理，要在查清事實(shí)并做出相應(yīng)處理或移交有關(guān)部門(mén)處理后，將處理情況告知舉報(bào)人；而對(duì)于投訴，除了對(duì)相關(guān)案件線索依法進(jìn)行處理外，還應(yīng)注意維護(hù)投訴人被損害的合法權(quán)益，即采取調(diào)解等手段促使投訴人與被投訴人相互諒解，達(dá)成協(xié)議。對(duì)實(shí)名投訴、舉報(bào)不予立案或者撤銷(xiāo)立案的，應(yīng)當(dāng)告知投訴人、舉報(bào)人，并說(shuō)明理由。第六，適用依據(jù)不同。除《旅游法》和《旅游行政處罰辦法》對(duì)旅游投訴和旅游舉報(bào)有規(guī)定外，旅游舉報(bào)并無(wú)其他法律法規(guī)做出專門(mén)規(guī)定，而旅游投訴卻有《旅游投訴處理辦法》予以規(guī)范。第七，責(zé)任體系不同。旅游舉報(bào)的主要訴求在于追究旅游違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)者的行政責(zé)任，而旅游投訴包含了行政責(zé)任，即發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后對(duì)當(dāng)事人的立案查處以及行政處罰，但主要在于解決民事?tīng)?zhēng)議，明確民事責(zé)任。

上述區(qū)別表明，對(duì)于旅游舉報(bào)和旅游投訴，旅游主管部門(mén)既有法定責(zé)任也有法定權(quán)限，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以受理和處理。但正如上述，旅游舉報(bào)和旅游投訴兩者完全不同，《南京市旅游市場(chǎng)條例》第四條規(guī)定顯然過(guò)于籠統(tǒng)并且會(huì)與現(xiàn)有其他規(guī)范相沖突，并非一切組織和個(gè)人都享有投訴權(quán)。

二、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)

《條例》第五條規(guī)定了申請(qǐng)從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的條件，其中第四項(xiàng)要求“有考核合格的管理人員、從業(yè)人員”。對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的管理人員進(jìn)行考核的要求，現(xiàn)在已無(wú)具體規(guī)范可供實(shí)際執(zhí)行，且完全不符合《旅游法》要求。一方面，過(guò)去對(duì)旅行社管理人員進(jìn)行考核的依據(jù)是1997年國(guó)家旅游局發(fā)布的《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》，而這個(gè)部門(mén)規(guī)章已經(jīng)被國(guó)家旅游局在2008年廢止。《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》被廢止，是因?yàn)椤奥眯猩缃?jīng)理資質(zhì)認(rèn)證核準(zhǔn)”的審批項(xiàng)目早已被2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》取消。另一方面，《旅游法》第二十八條第四項(xiàng)規(guī)定僅要求“有必要的經(jīng)營(yíng)管理人員和導(dǎo)游”。根據(jù)2013年《國(guó)家旅游局關(guān)于執(zhí)行<旅游法>有關(guān)規(guī)定的通知》，“必要的經(jīng)營(yíng)管理人員”是指具有旅行社從業(yè)經(jīng)歷或者相關(guān)專業(yè)經(jīng)歷的經(jīng)理人員和計(jì)調(diào)人員；“必要的導(dǎo)游”是指有不低于旅行社在職員工總數(shù)20%且不少于3名、與旅行社簽訂固定期限或者無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的持有導(dǎo)游證的導(dǎo)游。不難發(fā)現(xiàn)，新規(guī)定并沒(méi)有再明確要求對(duì)管理人員進(jìn)行考核。

綜上，《條例》將對(duì)管理人員的考核作為旅游經(jīng)營(yíng)許可設(shè)立的條件之一，明顯超出了《旅游法》“必要的”規(guī)范要求。違背了2003年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政許可法》第十六條第四款“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”的規(guī)定。

《條例》第六條關(guān)于“旅游質(zhì)量保證金”的規(guī)定，在名稱和用途上都已被2013年《旅游法》作了修改。旅游活動(dòng)中，“先付費(fèi)、后服務(wù)”的行業(yè)特點(diǎn)以及旅游合同違約難以通過(guò)修理、退換、重作等方式予以有效救濟(jì)，決定了質(zhì)量保證金成為旅游行業(yè)的有效管理手段。根據(jù)《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，旅行社質(zhì)量保證金是指：由旅行社繳納、旅游行政管理部門(mén)管理、用于保證旅游者權(quán)益的專用款項(xiàng)。為了更進(jìn)一步降低旅游者預(yù)付團(tuán)費(fèi)損失的風(fēng)險(xiǎn)并能及時(shí)應(yīng)對(duì)旅游行程中的突發(fā)問(wèn)題，2013年《旅游法》已對(duì)旅行社質(zhì)量保證金制度在名稱和用途上作了修改，第三十一條規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，用于旅游者權(quán)益損害賠償和墊付旅游者人身安全遇有危險(xiǎn)時(shí)緊急救助的費(fèi)用?！痹诿Q上，“旅游質(zhì)量保證金”已被正式更名為“旅游服務(wù)質(zhì)量保證金?！痹谟猛旧希膊粌H限于《條例》第六條第二款所規(guī)定的“質(zhì)量保證金用于賠償因旅行社責(zé)任造成的旅游者經(jīng)濟(jì)損失”，還包括“墊付旅游者人身安全遇有危險(xiǎn)時(shí)經(jīng)濟(jì)救助的費(fèi)用?！?/p>

《條例》第九條關(guān)于從事南京風(fēng)光一日游業(yè)務(wù)的備案規(guī)定，就其性質(zhì)而言，屬于事前許可的強(qiáng)制性備案。該制度設(shè)置在第二章經(jīng)營(yíng)資質(zhì)中，反映其屬于事前許可的備案。也就是說(shuō)，在從事南京風(fēng)光一日游業(yè)務(wù)之前，就需要先報(bào)市旅游管理部門(mén)備案。其次，《條例》第九條使用“應(yīng)當(dāng)”一詞說(shuō)明了這種備案是強(qiáng)制性的，而不是由行政相對(duì)人自主決定是否需備案。行政相對(duì)人必須按照規(guī)定的時(shí)限、材料和程序等向備案機(jī)關(guān)申請(qǐng)備案，如不按照法定條件申請(qǐng)備案，可能會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰。

通過(guò)上述分析，《條例》第九條關(guān)于從事南京風(fēng)光一日游業(yè)務(wù)的備案制度，實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)前置性審批事項(xiàng)。已經(jīng)違法了《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。

三、結(jié)語(yǔ)

任何法律法規(guī)都不可避免的存在著前瞻性與緊迫性的沖突，《條例》自出臺(tái)后，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了重要作用，但時(shí)過(guò)境遷，在新的《旅游法》出臺(tái)的情況下，該《條例》或存或廢，尚未得知。