秦玉霞

摘要：我國現(xiàn)行土地征收補償只考慮農(nóng)地的生產(chǎn)資料價值，補償標準偏低。引入農(nóng)地發(fā)展權，使農(nóng)民能夠分享土地增值收益，保障失地農(nóng)民權益。文章從農(nóng)地發(fā)展權的性質、歸屬、補償方式、評估方法等幾個方面對學術界的相關研究進行梳理。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，爭議的焦點集中在兩方面：農(nóng)地發(fā)展權的歸屬和補償方式，對農(nóng)地發(fā)展權的評估方法也有待進一步研究。

關鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權；征地；補償；綜述

我國自1987年《土地管理法》開始實施以來，土地征收補償一直按照耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)標準，僅考慮了農(nóng)地的生產(chǎn)資料價值，嚴重脫離了實際，影響了失地農(nóng)民生活，也導致了很多社會矛盾。農(nóng)地的價值除了包括生產(chǎn)資料的價值，也包含了農(nóng)民生活保障的價值和國家糧食安全的價值，這兩部分價值可以通過對農(nóng)地發(fā)展權補償來體現(xiàn)。農(nóng)地發(fā)展權是農(nóng)地改變用途的過程中產(chǎn)生的價值增值。理論界對農(nóng)地發(fā)展權的歸屬、土地增值收益分配、農(nóng)地發(fā)展權補償方式等問題存在很多爭議。通過查閱大量文獻資料，總結規(guī)律，在此基礎上對征地中農(nóng)地發(fā)展權補償?shù)睦碚撗芯烤C述。

一、農(nóng)地發(fā)展權的性質研究

土地發(fā)展權，這一構想最初源于英國采礦權與土地所有權分離而單獨出售和支配。此后，美國、法國等陸續(xù)建立了該制度，但不同國家的具體制度設計差異較大。我國土地發(fā)展權的研究開始于20世紀90年代，年限較短，相關制度還沒有設置。土地發(fā)展權可以分為農(nóng)地發(fā)展權和市地發(fā)展權，本文研究界定的發(fā)展權是農(nóng)地發(fā)展權，即改變農(nóng)地使用性質的權利。

土地發(fā)展權是土地所有權的一部分，是可與土地所有權分割而單獨使用、處分的財產(chǎn)權，是一種與土地所有權具有相同效力和權能的物權。沈守愚（1998）認為它的權源是國家主權，很多學者提出土地發(fā)展權是因土地管制而產(chǎn)生的，沒有國家對土地的分區(qū)控制和用途管制就沒有土地發(fā)展權。近年來學者們從不同的角度研究土地發(fā)展權，拓寬了研究廣度和深度，對土地發(fā)展權的認識也越來越全面。如從經(jīng)濟法律關系的角度、從人權的角度理解土地發(fā)展權。

二、農(nóng)地發(fā)展權的歸屬研究

國外關于農(nóng)地發(fā)展權的歸屬，有兩種主要處理方式：一是農(nóng)地發(fā)展權同地上權、抵押權等一樣，首先自動歸屬于土地所有人，政府要保護農(nóng)地，須事先向所有人購買發(fā)展權，具有代表性的是美國。二是農(nóng)地發(fā)展權一開始就屬于國家或政府，土地所有人或使用人若想改變用途或利用強度，必須向政府申請或購買農(nóng)地發(fā)展權，典型的是英國。

農(nóng)地發(fā)展權的歸屬影響征地補償額的確定和土地增值收益的分配，并且影響未被征地農(nóng)民的利益補償。當前，我國對農(nóng)地發(fā)展權的歸屬研究爭議較多，主要有三種觀點，即農(nóng)地發(fā)展權全部歸國家、全部歸土地所有者和兩者共享。

（一）農(nóng)地發(fā)展權應全部歸國家所有的觀點

我國現(xiàn)行《土地管理法》實行的基本是土地發(fā)展權國有模式。很多學者支持現(xiàn)有模式，認為從土地用途管制、耕地保護的角度農(nóng)地發(fā)展權應歸國家所有，這樣看似限制了農(nóng)地轉為非農(nóng)建設用地的靈活性，影響了農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益，實則保護了農(nóng)地不被輕易轉用和占用，保護了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，同時也保護了農(nóng)民的長遠利益。陳柏峰（2012）認為土地發(fā)展增益源于外力增值，是全體社會大眾努力的結果，地塊的發(fā)展增益與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應政策、城市化速度等因素密切相關。從這個角度說，農(nóng)地發(fā)展權也不應該全部歸土地所有者所有。我國還應當堅持土地發(fā)展權國有模式，并通過完善具體制度來保障土地發(fā)展增益全民共享，一部分收益用來反哺失地農(nóng)民。如目前臺灣地區(qū)明確宣示土地發(fā)展權國有，但政府并沒有獲取全部土地發(fā)展增益，農(nóng)地所有權人在土地開發(fā)中可以分享不菲的發(fā)展增益。

（二）農(nóng)地發(fā)展權應全部歸土地所有者所有的觀點

也有學者從農(nóng)地發(fā)展權的性質，農(nóng)民利益保護的角度認為農(nóng)地發(fā)展權應歸農(nóng)民集體所有。劉永湘、劉國臻等認為非公共利益性質的征地行為壓抑了集體土地所有者的土地發(fā)展權，給集體土地所有者帶來了損失。這是有經(jīng)濟實力的用地單位利用國家公權力侵犯農(nóng)民私權利的行為。劉明明、黃滟、張安錄等都贊成農(nóng)地發(fā)展權主要屬于農(nóng)民集體所有，不能因為國家宏觀調控而抹殺了土地產(chǎn)權，土地發(fā)展權歸農(nóng)民集體所有有利于土地流轉和土地資源合理配置。

（三）國家和土地所有者共享土地發(fā)展權的觀點

就我國現(xiàn)狀來看，不適合將土地發(fā)展權全部歸國家，那樣農(nóng)民分享土地增值收益就沒有了理論依據(jù)；也不適合將農(nóng)地發(fā)展權全部歸農(nóng)民集體，國家還要通過土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制等限制土地自由開發(fā)。周誠（2006）曾提出“私公兼顧論”和“農(nóng)地全面產(chǎn)權觀”，指出在農(nóng)地自然增值的公平分配應當全面顧及失地農(nóng)民和國家。王永慧、嚴金明、何元斌、林泉等認為實體發(fā)展權價值應由政府和農(nóng)村集體共同分享。可以從土地發(fā)展權增值收益來源的角度來確定增值收益分配，因土地規(guī)劃、改變用途帶來的增值收益歸國家所有，因土地使用者增加投入帶來的增值收益歸土地所有者所有，因土地自然增值帶來的收益歸國家和土地所有者共同所有。

三、農(nóng)地發(fā)展權價值補償方式研究

不論農(nóng)地發(fā)展權的歸屬如何界定，未來我國在征地補償中必將考慮使農(nóng)民能夠分享土地增值收益，保護農(nóng)民的土地權益。對于發(fā)展權的補償方式，可以采取直接的方式如國家購買發(fā)展權，或間接的方式如提高失地農(nóng)民社會保障等。

（一）國家直接購買土地發(fā)展權

國家直接購買發(fā)展權是建立在發(fā)展權歸土地所有者所有的基礎上的，采用這種方式，政府的財政負擔重，和我國現(xiàn)行征地制度完全不銜接，相應的制度建設存在很多困難。劉明明（2008）認為我國應當借鑒美國的經(jīng)驗，采取國家購買發(fā)展權和發(fā)展權移轉兩種模式，其中應當以發(fā)展權移轉為主，輔之以國家購買發(fā)展權。但事實上發(fā)展權移轉需要完善的土地發(fā)展權市場，我國現(xiàn)在還不具備條件。

（二）嘗試多種補償方式

也有學者提出了許多靈活的發(fā)展權補償方式，可以歸納為以下幾種：1.完善農(nóng)民的生活保障體系，使失地農(nóng)民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老有保障；2.如果征地后土地用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以讓失地農(nóng)民自愿入股或安排工作，直接參與土地的后續(xù)開發(fā)經(jīng)營，使其長期獲益；3.考慮增加 “土地發(fā)展權補貼”，按被征收土地面積發(fā)放，國家可以從全國“土地財政”收入中提取一定比例的經(jīng)費，作為“土地發(fā)展權補貼”的資金來源；4.將征地過程產(chǎn)生的土地收益全部返還失地農(nóng)民，國家通過征收農(nóng)地發(fā)展稅參與土地增值收益分配。這些補償方式是對現(xiàn)行征地制度的補充，而不是推到重建，更現(xiàn)實可行、可操作。

四、農(nóng)地發(fā)展權評估研究

在國際上用于土地發(fā)展權估價的方法主要有：依據(jù)發(fā)展權涵義定價，依據(jù)市場定價，依據(jù)產(chǎn)權價格因素量化定價（特征價格法），依據(jù)條件評估法（CVM）定價等。近年來，我國學者對土地發(fā)展權價值評估也有許多研究。

農(nóng)地發(fā)展權評估思路大體可分為“加法”和“減法”?！皽p法”的觀點認為發(fā)展權價值=改變用途后的土地價值-原農(nóng)業(yè)土地價值。前者可以用市場法、收益法、假設開發(fā)法等計算不同用途土地價格；后者可以從土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所能帶來的收益的角度計算土地價格。“加法”的觀點從失地農(nóng)民未來生活保障的角度評估發(fā)展權價值，認為土地發(fā)展權價值等于農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等社會保障費用的總和。也有一些其他的計算方法，如從土地未來發(fā)展?jié)摿Φ慕嵌仍u估，主要考慮土地與城市邊緣的距離、城市邊緣的開發(fā)程度、每公里交通費等因素。

五、對農(nóng)地發(fā)展權價值補償?shù)乃伎?/p>

（一）設立農(nóng)地發(fā)展權具有重要意義

我國現(xiàn)行的征地補償制度，沒有使失地農(nóng)民分享土地增值收益，脫離了農(nóng)地的實際價值。因為征地補償偏低，引發(fā)許多案件，矛盾較為尖銳。在城市快速擴張的過程中，以低廉的價格購得農(nóng)用地，再以較高的價格在城市交易，這實際上是另一種形式的“剪刀差”，只不過過去的載體是農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在是農(nóng)村的土地，這是對農(nóng)民極大的不公平。引入土地發(fā)展權，維護農(nóng)民土地權益，使農(nóng)村集體、農(nóng)戶都能分享土地增值收益，已是勢在必行。設置農(nóng)地發(fā)展權是我國進一步深化土地改革，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；是保護農(nóng)民利益，調動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進土地規(guī)模經(jīng)營的需要；也是耕地保護，有效利用土地的需要。

（二）我國的農(nóng)地發(fā)展權不適合全部歸土地所有者所有

有學者批判現(xiàn)有征地模式，主張將土地發(fā)展權完全歸土地所有者所有。我國現(xiàn)在實行的是土地發(fā)展權完全歸國家所有的模式，如果轉換為土地發(fā)展權全部歸土地所有者，需要很高的制度轉換成本。而且轉換以后也不能實現(xiàn)期望的社會公平，在城市未來規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民將獲得高額的土地增值收益，而那些沒有機會被征地的農(nóng)民，擁有的土地發(fā)展權不能帶來任何收益。這樣的制度安排不僅不會促進社會公平，相反是另一種制度不公平，只是把城市擴張和農(nóng)民收益的矛盾變?yōu)榱瞬煌瑓^(qū)位農(nóng)民收益之間的矛盾。從當前中國的國情來看，還是應該堅持土地發(fā)展權國有，在此基礎上最終通過公共財政，采用不同的方式，補償全體農(nóng)民。

（三）適當保障農(nóng)民土地發(fā)展權權益

政府應從立法的層面，建立新的征地補償制度，從土地轉換用途后的價值增值中分出一部分作為對失地農(nóng)民土地發(fā)展權的補償。同時，對沒有被征地的農(nóng)民，也要考慮限制土地發(fā)展權的補償，從已開發(fā)土地的發(fā)展增益中拿出適當?shù)姆蓊~進行再分配。

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（作者單位：河南廣播電視大學）