田春燕

[摘要]地方財(cái)政體制的完善是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障，也是提高政府治理能力的基礎(chǔ)，必須本著“績效為本”的理念，建立差別化的、有利于增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等的地方財(cái)政體制，以促進(jìn)整個(gè)縣域的發(fā)展壯大。

[關(guān)鍵詞]縣域經(jīng)濟(jì)；地方財(cái)政體制；內(nèi)生動(dòng)力

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..130

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，我國自古就有“郡縣治則天下安，郡縣強(qiáng)則國家富”的說法?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，也是當(dāng)前“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支撐，縣域經(jīng)濟(jì)的基石作用已成為各方共識(shí)。但如何強(qiáng)縣富民則是仁者見仁、智者見智。歸納起來，主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)等觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)各種路徑的選擇和模式的采用，都離不開政府的引導(dǎo)，政策的支持。黨的十八屆三中全會(huì)賦予了財(cái)政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的全新定位，而且對(duì)財(cái)稅體制的功能和作用給出了“優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的全新闡釋。因此，必須完善地方財(cái)政體制才能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么，如何建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方財(cái)政體制呢？

1建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政體制

1994年，以“兩個(gè)提高”為指導(dǎo)思想的中央財(cái)政的“分稅制”體制開始實(shí)施?！胺侄愔啤斌w制按稅種劃分中央和地方政府的收入范圍，且將稅源穩(wěn)定的稅種劃為中央財(cái)政的固定收入和中央與地方的共享收入，使得財(cái)力逐步向中央集聚。大部分地方政府以中央“分稅制”體制為模板，紛紛建立地方分稅制體制，但是，筆者認(rèn)為地方分級(jí)分稅的體制無論在設(shè)計(jì)層面還是執(zhí)行層面都有欠規(guī)范，一些省、市級(jí)財(cái)政在制定與縣級(jí)財(cái)政的體制時(shí)，只按稅種劃定收入范圍，卻沒有明確上下級(jí)政府的事權(quán)。眾所周知，財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)該以事權(quán)的行使和責(zé)任的承擔(dān)為依據(jù)，事權(quán)不明，責(zé)任不清，財(cái)權(quán)的劃分難以科學(xué)合理，責(zé)權(quán)利無法掛鉤。在中央分稅制體制的導(dǎo)向性影響下，使得財(cái)權(quán)上移，事權(quán)不動(dòng)或增加，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在設(shè)計(jì)地方財(cái)政體制時(shí)，應(yīng)按照以事權(quán)定支出，再以支出定收入的順序進(jìn)行。

1..1明確各級(jí)地方政府的事權(quán)

上級(jí)政府在制定與縣級(jí)政府的財(cái)政體制時(shí)，應(yīng)將事權(quán)劃分為三類，一是維持各級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和一般公共事務(wù)。這類事務(wù)由本級(jí)政府各自承擔(dān)，各負(fù)其責(zé)。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施和管理。對(duì)于跨縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，由市級(jí)政府承擔(dān)和監(jiān)管，各縣區(qū)配合，市級(jí)政府應(yīng)科學(xué)劃定相關(guān)縣區(qū)的建設(shè)范圍，并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。對(duì)于縣內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，由各縣自己承擔(dān)。三是中央或省級(jí)政府委托的事務(wù)。對(duì)于上級(jí)政府交辦的事務(wù)，通過上級(jí)的專項(xiàng)補(bǔ)助來完成。

1.2根據(jù)各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，科學(xué)計(jì)算其支出數(shù)額

根據(jù)政府承擔(dān)的事權(quán)，綜合考慮影響事權(quán)行使的各種因素，量化其完成各類事務(wù)性工作所需必要的支出數(shù)額。對(duì)于幾級(jí)政府共同承辦的事務(wù)，應(yīng)科學(xué)劃定各級(jí)政府的支出比例，計(jì)算各自的支出數(shù)額。

1.3以支定收，確定市、縣兩級(jí)政府的收入范圍

根據(jù)市、縣兩級(jí)政府完成各項(xiàng)事務(wù)所必需的支出數(shù)額，統(tǒng)籌考慮稅收和非稅收入，合理劃分兩級(jí)政府的收入范圍。

2根據(jù)縣級(jí)政府的具體情況，制定差別化的財(cái)政體制

目前，市級(jí)財(cái)政在制定市與縣的財(cái)政體制時(shí)，基本都是對(duì)所有縣實(shí)行統(tǒng)一的體制，而不考慮各縣的具體情況，例如：市級(jí)財(cái)政在確定和縣級(jí)財(cái)政的收入范圍時(shí)也將收入按稅種分為三部分即市級(jí)的固定收入、縣級(jí)的固定收入和市縣兩級(jí)的分成收入，稅收收入基本按屬地的原則確定，市縣共享收入實(shí)行統(tǒng)一的分享比例，看似公平，實(shí)則不利于因地制宜地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

由于不同縣域的歷史發(fā)展、資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，上級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)縣級(jí)財(cái)政的具體情況，設(shè)計(jì)適應(yīng)不同縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政體制，對(duì)于相同的稅種，有的縣可以作為其固定收入，有的縣可以作為共享收入，作為共享收入的稅種，也可以對(duì)各縣確定不同的共享比例。體現(xiàn)財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上的公平，充分發(fā)揮縣域優(yōu)勢，才能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，壯大縣域?qū)嵙Α?/p>

3建立有利于增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的地方財(cái)政體制

縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生的動(dòng)力是縣域經(jīng)濟(jì)自身可持續(xù)發(fā)展的能力，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力。2014年11月1日，中郡研究所發(fā)布《2014年度縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，將“增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力”作為2014年報(bào)告的主題，可見縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的重要性?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要想走得穩(wěn)、走得快，必須找準(zhǔn)其內(nèi)在的優(yōu)勢，并逐步壯大，但是內(nèi)生動(dòng)力作用的發(fā)揮需要借助外部的拉力，尤其是發(fā)展較慢、實(shí)力較弱的縣域，更需要通過輸血來提升其造血功能，政策和體制的支持和引導(dǎo)是增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)有力的外部推進(jìn)因素。那么，財(cái)政體制如何有效地發(fā)揮其拉力作用呢？

3.1在設(shè)計(jì)財(cái)政體制時(shí)應(yīng)樹立“績效為本”的理念

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，新《預(yù)算法》明確提出，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求實(shí)效，收支平衡的原則，首次將政府預(yù)算的績效管理以法律的形式予以明確。正確劃分各級(jí)政府間職責(zé)權(quán)限和收支范圍的財(cái)政管理體制是預(yù)算管理的核心和基礎(chǔ)，各級(jí)政府在設(shè)計(jì)財(cái)政體制時(shí)，必須遵循“績效為本”的理念，最大限度的發(fā)揮各級(jí)政府組織收入的潛力，同時(shí)力爭實(shí)現(xiàn)政府支出效能的最大化。

3.2建立具有激勵(lì)機(jī)制的財(cái)政體制

2014年4月15日，財(cái)政部下發(fā)《地方財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》，明確提出通過加強(qiáng)績效管理、提高財(cái)政資金使用效率，體現(xiàn)了我國地方財(cái)稅體制改革的思路和方向。該方案從實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活資金存量、加強(qiáng)債務(wù)管理、完善省以下體制等八個(gè)方面對(duì)地方財(cái)政管理實(shí)施績效考核。同時(shí)規(guī)定，財(cái)政部每年組織對(duì)上一年度地方財(cái)政管理績效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。該方案較好地體現(xiàn)了績效管理的理念，特別是將評(píng)價(jià)結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考，與地方政府的資金分配掛鉤，有利于優(yōu)化地方政府財(cái)政管理。

筆者認(rèn)為，以《地方財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》的執(zhí)行為契機(jī)，在對(duì)地方財(cái)政體制的設(shè)計(jì)中引入績效理念和競爭機(jī)制，建立具有激勵(lì)作用的地方財(cái)政體制，能更好發(fā)揮縣域財(cái)政組織收入和節(jié)約支出的積極性，進(jìn)而增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。建議地方政府在制定與下級(jí)政府的財(cái)政體制時(shí)，可以將收入范圍的劃分、共享比例的確定、轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額等和下級(jí)政府組織收入的能力和支出的使用效益掛鉤，同時(shí)建立可以量化考核的收入能力指標(biāo)、支出效果指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、居民收入增長指標(biāo)等衡量縣域發(fā)展的多層次的指標(biāo)體系，考核指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)計(jì)和考核方法的選擇必須以促進(jìn)縣域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力為宗旨，考慮指標(biāo)的科學(xué)性、可比性和合理性，進(jìn)行綜合量化考核。根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的綜合考核結(jié)果調(diào)整縣級(jí)政府財(cái)政的固定收入范圍或收入分成比例，充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府“內(nèi)生發(fā)展”的積極性。

4確立縣級(jí)財(cái)政的主體稅種，給縣級(jí)政府穩(wěn)定的收入來源，以保證其提供公共服務(wù)的能力

1994年的分稅制改革是以解決中央財(cái)政困境為出發(fā)點(diǎn)的，在稅權(quán)劃分上，稅收立法權(quán)高度集中于中央政府，在稅種劃分上，大而集中的稅種多被劃分為中央稅或共享稅，留給地方的稅種多數(shù)是小而零散的，營業(yè)稅成為地方政府事實(shí)上的主體稅種。但是，隨著“營改增”的全方位實(shí)施，地方政府已無主體稅種可言，縣級(jí)政府的可用財(cái)力減少，為保證其履行公共服務(wù)職能的資金需要，只能另辟蹊徑，依賴土地財(cái)政收入，甚至是各種方式的地方債，以巴彥淖爾市為例，七個(gè)旗縣區(qū)來源于土地的收入占縣級(jí)財(cái)政收入的比例大多在30%左右，非稅收入占總收入的10%，縣級(jí)財(cái)政收入嚴(yán)重依賴土地和非稅收入，難以形成穩(wěn)定的可持續(xù)的收入增長機(jī)制，容易造成地方政府的各種短期行為，給地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來諸多不利影響。因此，必須確立縣級(jí)財(cái)政的主體稅種，給縣級(jí)政府穩(wěn)定的收入來源，才能保證其提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

哪些稅種可以作為地方財(cái)政的主體稅種呢？理論界比較有代表性的觀點(diǎn)有房產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅、所得稅，也有的專家建議開征物業(yè)稅，并將其作為地方財(cái)政的主體稅種。但是筆者認(rèn)為在確定地方財(cái)政的主體稅種時(shí)，應(yīng)考慮不同地域的不同特點(diǎn)，由地方政府根據(jù)其自身的優(yōu)勢，確定其主體稅種，有資源優(yōu)勢的地方，可以選擇資源稅為主體稅種，有財(cái)產(chǎn)優(yōu)勢的可以選擇財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。同時(shí)可以給地方政府有限的稅收立法權(quán)，由地方政府確定既有利于政府收入可持續(xù)增長又能提高其公共服務(wù)能力的主體稅種。

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