國莉媛 丁玲 劉宇會(huì)

[摘要]本文提出了地方政府融資平臺(tái)問題的對(duì)策，包括轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進(jìn)政府債務(wù)顯性化，吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，改革“土地財(cái)政”的收益方式。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資；民間資本；風(fēng)險(xiǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..146

1地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀

政府融資平臺(tái)在全國迅猛發(fā)展，主要特點(diǎn)有以下三點(diǎn)。第一，規(guī)模迅猛擴(kuò)張：根據(jù)媒體報(bào)道，截至2009年6月，全國各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。據(jù)銀監(jiān)會(huì)估計(jì)，截至2009年底，地方投資平臺(tái)總債務(wù)額約為5萬億元到6萬億元，絕大部分為銀行貸款。第二，結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯：估計(jì)項(xiàng)目貸款（主要用于基建投資）余額近6萬億元，占了全部地方融資平臺(tái)貸款的80%以上。第三，多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持：大約70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源支持。

2地方政府融資存在的問題

2.1地方政府償債能力不足

新增的地方融資平臺(tái)貸款主要包括兩部分，其一為老項(xiàng)目后續(xù)融資：地方融資平臺(tái)貸款多為中長期基建類貸款，因此在隨后兩年有進(jìn)一步融資需求。其二為新項(xiàng)目融資：中央政府對(duì)于平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)高度警覺，銀行監(jiān)管部門已經(jīng)下令銀行放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，放貸條件更為苛刻，新項(xiàng)目融資增長必然放緩。

2.2地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入

地方政府可用收入分為地方本級(jí)收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付約占地方政府可用收入的33%。中央轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目取決于中央財(cái)政收入占GDP的比重以及中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重。

2.3地方政府償債率在2012年將上升至20%警戒線以上

地方政府償債率為地方融資平臺(tái)貸款償還本息金額/當(dāng)年地方政府可用收入，它表明當(dāng)年地方政府可用收入中必須拿出多少份額用于地方融資平臺(tái)貸款還本付息，該項(xiàng)指標(biāo)越高，說明償債能力越弱。

2.4地方融資平臺(tái)膨脹缺乏自我約束

我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上仍是地方政府獨(dú)家投資，投資負(fù)擔(dān)過重使地方政府形成了“投資饑餓癥”，在投資預(yù)算安排上年年大“膨脹”，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府所屬的融資平臺(tái)不惜成本與風(fēng)險(xiǎn)融資，用融資規(guī)模最大化來平衡“投資饑餓癥”，使得地方政府融資模式實(shí)際上是在沒有框、沒有度、沒有責(zé)的“三無”約束狀態(tài)下的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3地方政府融資平臺(tái)的負(fù)面影響

3.1對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)：土地財(cái)政推動(dòng)房地產(chǎn)泡沫形成

許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。地方政府十分倚重土地出讓收入，不僅直接從土地出售中獲得收入，而且還以土地作為抵押獲得銀行貸款。交投活躍的土地市場，尤其是隨著土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀高，使得城市投資平臺(tái)得以興修大量基礎(chǔ)設(shè)施，從而有力地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)增長。

3.2對(duì)銀行業(yè)：銀行信貸的安全問題令人擔(dān)憂

短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程爛尾，進(jìn)而造成銀行的壞賬，中長期來說，地方政府融資平臺(tái)的投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點(diǎn)，即項(xiàng)目本身的還款能力相當(dāng)弱，主要靠財(cái)政收入償還，而地方財(cái)政收入又是不穩(wěn)定的，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產(chǎn)市場冷熱的影響。

3.3對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)：政府債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大

為了償債，地方政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大投資和支持房地產(chǎn)，從而形成過度投資的內(nèi)在動(dòng)力；如果為了防止問題的擴(kuò)大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執(zhí)行出現(xiàn)“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。

4解決地方政府融資平臺(tái)問題的對(duì)策

4.1轉(zhuǎn)變地方政府職能

地方政府融資是地方政府為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性，體現(xiàn)在對(duì)投資期限長、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低但社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目給予的有力支持。因此，要完善地方政府投融資職能定位，努力創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的政策環(huán)境。政府應(yīng)重新界定自己的職能范圍，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，防止政府職能的不合理擴(kuò)張。要把財(cái)政投資拉回到政府分工的領(lǐng)域中來。

4.2促進(jìn)政府債務(wù)顯性化

提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱性負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。必須建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。把分散在各個(gè)融資平臺(tái)的投融資活動(dòng)納入到公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負(fù)債的框架之內(nèi)。建立地方政府投融資的預(yù)警系統(tǒng)。通過各種監(jiān)控指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)。

4.3推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)市場化

目前地方政府融資平臺(tái)存量規(guī)模已經(jīng)很大，要找出路還是要依托債券市場。應(yīng)抓住此次機(jī)會(huì)，加快市政債券市場的規(guī)范發(fā)展。但需要注意，這種做法的前提一般是要先對(duì)地方政府的財(cái)政狀況和償債能力進(jìn)行評(píng)估，償債能力低的地方政府可能面對(duì)無法融資的情況或者必須承受很高的利率。

4.4吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域

地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導(dǎo)社會(huì)資本參與到地方政府投資項(xiàng)目中。政府舉辦公共工程，引導(dǎo)社會(huì)資金配套跟進(jìn)。公共工程與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是緊密相連的，地方政府投資外部性很強(qiáng)的文化、教育、醫(yī)療的公共基礎(chǔ)設(shè)施，等于為社會(huì)資金的進(jìn)入創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，這實(shí)際上是“政府搭臺(tái)、民間唱戲”的投融資效應(yīng)。

4.5強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束

中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。要強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，一方面，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束。建立地方政府投資責(zé)任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門轉(zhuǎn)嫁。此外還要建立地方政府建設(shè)預(yù)算。

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[基金項(xiàng)目]本文章受佳木斯大學(xué)2014年大學(xué)生科技創(chuàng)新面上項(xiàng)目支持（項(xiàng)目編號(hào)：xsrm2014-013）。