王俊芳??

[摘要]現(xiàn)代預(yù)算制度是議會(huì)制約政府的重要機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的法治化，就必須以政府預(yù)算的法治化為基本途徑和手段。以地方人大為視角考察我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督法律制度，可知其存在機(jī)構(gòu)配置與權(quán)力配置不成比例、對(duì)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力配置不充分、具體規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)諸問題。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算監(jiān)督；地方人大；法律制度；權(quán)力配置

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..148

1引言

“政府沒有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意?！爆F(xiàn)代預(yù)算制度正是議會(huì)制約政府的重要機(jī)制?！案乓粐?guó)之法治，莫重于規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作；限權(quán)之關(guān)鍵，首當(dāng)是對(duì)國(guó)家財(cái)權(quán)的掌控；而控財(cái)之要義，則在于支配‘國(guó)家錢包的預(yù)算”。

有鑒于此，本文擬通過對(duì)我國(guó)預(yù)算監(jiān)督法律制度的觀察，來分析我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀。鑒于全國(guó)性的預(yù)算監(jiān)督法律規(guī)定較為原則化，而地方卻根據(jù)本地情況出臺(tái)了很多具體性的制度、措施，或可加以研究，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作為今后全國(guó)性的預(yù)算監(jiān)督法律制度之借鑒。

2我國(guó)預(yù)算監(jiān)督法律制度之現(xiàn)狀

2.1憲法、法律層面之制度設(shè)計(jì)

《中華人民共和國(guó)憲法》（下稱《憲法》）第62條、第67條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審批監(jiān)督權(quán)，第 99 條規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)政府預(yù)算及其執(zhí)行情況的審批監(jiān)督權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱《地方組織法》）第8條、第9條、第44條規(guī)定了地方各級(jí)人大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)政府預(yù)算及其執(zhí)行情況的審批監(jiān)督權(quán)。與前述二者原則性地授權(quán)人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督不同，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（下稱 《預(yù)算法》）就財(cái)政預(yù)算的原則、預(yù)算收支的組成、預(yù)算的編制和審查批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督作了明確規(guī)定，人大預(yù)算監(jiān)督的職權(quán)在法律上進(jìn)一步具體化。

2006 年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》（下稱《監(jiān)督法》），將審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告專列一章，就聽取和審議的時(shí)間，審查內(nèi)容，預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，審議意見的處理等作了規(guī)定。顯然，《監(jiān)督法》關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定更加強(qiáng)調(diào)實(shí)效。

2.2地方性實(shí)踐

1996 年 12 月北京市人大率先制定了《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》，到目前為止，全國(guó)共有北京市、黑龍江省等22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的人大相繼制定和實(shí)施了省級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例，少數(shù)尚未制定省級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例的省、自治區(qū)則通過了個(gè)別市的市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例。這些條例根據(jù)各地方的具體實(shí)踐，在不同程度上對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督中的制度安排、運(yùn)行機(jī)制和工作環(huán)節(jié)做了進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范。

第一，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的審查力度，促進(jìn)了預(yù)算編制的精細(xì)化。例如，《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第6條規(guī)定，“各部門、各單位必須依法編制部門預(yù)算和單位預(yù)算”。該條例還規(guī)定，“本級(jí)預(yù)算草案必須列至款級(jí)預(yù)算科目，逐步列至項(xiàng)級(jí)預(yù)算科目?！钡诙瑢㈩A(yù)算外財(cái)政收入逐步納入監(jiān)督范圍內(nèi)。2004年湖南省人大率先頒布了關(guān)于非稅收入管理的地方性法規(guī)——《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》，到目前為止，全國(guó)已有超過40個(gè)省（市）制定了非稅收入管理的條例或辦法。第三，開始嘗試推行建立審查計(jì)劃、預(yù)算草案的修正案制度。到目前為止，全國(guó)共有湖北、山西、云南、海南、廣東、河北6個(gè)省份授予了當(dāng)?shù)厝舜蠡蛉舜蟠硪灶A(yù)算草案修正權(quán)。這是地方人大在立法實(shí)踐中，對(duì)我國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要突破和創(chuàng)新，該制度授予了人大代表更具有操作性的審查權(quán)。第四，設(shè)置審查機(jī)構(gòu)，提高地方人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督能力。各個(gè)地方預(yù)算監(jiān)督條例中均規(guī)定了本級(jí)財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案的初步審查權(quán)、詢問權(quán)、調(diào)查權(quán)等，使原則性的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)具體化。目前全國(guó)省級(jí)地方人大均已設(shè)立了財(cái)經(jīng)委員會(huì)，上海、河南、湖北等地的省級(jí)人大常委會(huì)還單獨(dú)設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)。

3對(duì)我國(guó)預(yù)算監(jiān)督法律制度之分析

3.1機(jī)構(gòu)配置與權(quán)力配置不成比例

根據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》以及地方預(yù)算監(jiān)督條例的規(guī)定，作為議會(huì)的人大在預(yù)算領(lǐng)域中的權(quán)力是至上的。然而，實(shí)質(zhì)上，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力是虛弱的。最典型的現(xiàn)象是：人大會(huì)議對(duì)于行政部門提交的年度預(yù)算安排幾乎提不出什么實(shí)質(zhì)性意見，以致預(yù)算審議和批準(zhǔn)飽受“走過場(chǎng)”、“形式化”的批評(píng)；存在大量的預(yù)算外收入；超收收入管理混亂；已通過的預(yù)算約束乏力；立法機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)暴露出的預(yù)算違法行為處理乏力等。例如，廣州市財(cái)政局曾經(jīng)將 2009 年度本級(jí) 114個(gè)部門的部門預(yù)算全部在網(wǎng)上公開、 接受社會(huì)監(jiān)督，民眾從公布的部門預(yù)算表中發(fā)現(xiàn)：政府部門屬下的幼兒園預(yù)算支出巨大，僅廣州市屬九家機(jī)關(guān)幼兒園本年度支出預(yù)算合計(jì)竟高達(dá)約 6000 萬元。這意味著把全體納稅人的稅款用在了極少數(shù)特定人群的受益上，使得公共財(cái)政背離了為公眾服務(wù)的原則。

為什么人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)形式上至上而實(shí)質(zhì)上卻十分虛弱呢？首要原因應(yīng)歸于人大審查監(jiān)督力量的薄弱。就預(yù)算的審議而言，各國(guó)為了有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的審查，一般都在議會(huì)之下專門設(shè)有強(qiáng)大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局、參眾兩院預(yù)算委員會(huì)，英國(guó)下院的財(cái)政委員會(huì)、撥款委員會(huì)等。在預(yù)算案提交議會(huì)大會(huì)審議表決之前，議會(huì)一般會(huì)將預(yù)算案交由其內(nèi)部的各種委員會(huì)先行審議，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決。在我國(guó)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議的是人大下屬的財(cái)經(jīng)委員會(huì)，該委員會(huì)同時(shí)承擔(dān)了很多財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的其他職責(zé)，加上專業(yè)人員缺乏，很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行集中、深入的審查監(jiān)督。與很多國(guó)家都建立了附屬于議會(huì)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)形成鮮明對(duì)照的是，在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)附屬于政府，其對(duì)政府的監(jiān)督是為內(nèi)部監(jiān)督，不僅其自身效力的發(fā)揮大打折扣，同時(shí)也襯托得議會(huì)審查監(jiān)督力量更加蒼白。

3.2對(duì)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力配置不充分

議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的虛弱除了機(jī)構(gòu)設(shè)置的硬傷之外，還受到對(duì)其權(quán)力配置之不充分、不明確的制約。第一，我國(guó)《預(yù)算法》尚未規(guī)定人大或人大代表的預(yù)算草案修正權(quán)。預(yù)算草案修正權(quán)是現(xiàn)代議會(huì)的核心預(yù)算權(quán)力。代議機(jī)構(gòu)對(duì)公共財(cái)政的決定權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)政府預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，因此對(duì)于預(yù)算草案的修正權(quán)是公共財(cái)政決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種衍生。從法律上講，預(yù)算草案的修正案符合人民代表的法定職權(quán)范圍，是代議機(jī)構(gòu)行使財(cái)政權(quán)的極其重要的一道程序。因此，衡量議會(huì)權(quán)力的一個(gè)指標(biāo)是議會(huì)能否修改或在多大程度上修改政府提交的預(yù)算。在我國(guó)當(dāng)下的政治環(huán)境中，對(duì)預(yù)算草案的某一部分有意見而否決整個(gè)預(yù)算草案是不現(xiàn)實(shí)的。由此造成的后果是，預(yù)算草案屢屢得以全盤通過。此外，盡管部分省份授以當(dāng)?shù)厝舜蠡蛉舜蟠眍A(yù)算草案修正權(quán)，但卻因缺乏進(jìn)一步的制度規(guī)范而給實(shí)際操作帶來了不確定性。第二，缺乏對(duì)目標(biāo)層次的監(jiān)督權(quán)力的規(guī)定。預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)層次是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整及決算等活動(dòng)是否合法的監(jiān)督，目標(biāo)層次是通過預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)、公共資源流向進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó) 《憲法》 和 《預(yù)算法》 都對(duì)預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)層次進(jìn)行了規(guī)定，如監(jiān)督主體、監(jiān)督客體等，但對(duì)預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)層次卻未提及。輕視對(duì)目標(biāo)層次的監(jiān)督很有可能導(dǎo)致政府預(yù)算演變?yōu)橛涗浾罩У摹坝涃~簿”、財(cái)政資金難以滿足社會(huì)公共需要等后果，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)加重社會(huì)不公平，加劇社會(huì)動(dòng)蕩。因此，授予人大及人大代表以目標(biāo)層次的監(jiān)督權(quán)力，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督很有必要。

3.3具體規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)

人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)還因具體規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)而飽受不利影響。這里所謂的“不協(xié)調(diào)”，意指分開來看均無問題的規(guī)則，卻在執(zhí)行時(shí)成為矛盾的源泉。

第一，預(yù)算編制的精細(xì)化在理論上確可起到強(qiáng)化審查力度的作用。但這一作用的實(shí)現(xiàn)前提是人大具備精細(xì)審查的能力和時(shí)間。然而，從配套的法律制度上來看，人大代表的非專職化、內(nèi)容的繁復(fù)性都使得人大對(duì)精細(xì)化的預(yù)算編制無力進(jìn)行審查。第二，根據(jù)憲法、法律以及地方性法規(guī)的規(guī)定，政府每年度編制財(cái)政預(yù)算，必須向人大匯報(bào)，并須得到人大的審查批準(zhǔn)，在執(zhí)行中也要接受人大的監(jiān)督。但根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，人大事務(wù)屬于一般公共服務(wù)，應(yīng)由地方政府編制預(yù)算草案；而編制預(yù)算草案的財(cái)政部門直接聽命于政府，向政府負(fù)責(zé)，而非向人大負(fù)責(zé)。因此，在實(shí)踐中，人大在財(cái)政上受制于政府，這就限制了人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的有效行使。

上述具體規(guī)則之間不協(xié)調(diào)的例證雖僅涉及小部分規(guī)則，但其反映的問題卻不可謂小。在僅僅是形式至上、實(shí)質(zhì)有限的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力范圍內(nèi)，如果人大權(quán)力的行使還因?yàn)橐?guī)則間的不協(xié)調(diào)、配套制度的缺乏而遭遇阻力，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的法治化終將遙不可及，遑論整個(gè)政府財(cái)政的法治化。

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