[摘要]預(yù)算法在經(jīng)濟(jì)法律體系中處于至關(guān)重要的地位，被稱作“經(jīng)濟(jì)憲法”，在一個(gè)國(guó)家的財(cái)政、金融運(yùn)行中處于主導(dǎo)性的地位。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議第四次審議并通過(guò)修改預(yù)算法的決定。預(yù)算法的修訂究竟怎樣影響著我們的經(jīng)濟(jì)生活，本文將從交易費(fèi)用理論角度分析其對(duì)資源配置的意義。

[關(guān)鍵詞]交易費(fèi)用；預(yù)算法；交易費(fèi)用

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..153

1交易費(fèi)用和預(yù)算法修訂現(xiàn)狀

目前，中國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段。在此階段，資源配置既包括了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的組織費(fèi)用，又包含新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所帶來(lái)的交易費(fèi)用。這兩種費(fèi)用形成了制度轉(zhuǎn)換的重要成本。隨著資源配置中市場(chǎng)導(dǎo)向的比重上升，組織費(fèi)用理論上將會(huì)下降。但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)育不良，交易費(fèi)用也有可能會(huì)急劇上升。若不及時(shí)調(diào)節(jié)，既會(huì)妨礙改革的深入，又會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，通過(guò)立法和法律修訂來(lái)抑制交易費(fèi)用的上升就顯得尤為迫切和必要。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議第四次審議并通過(guò)修改預(yù)算法的決定，就恰好是對(duì)這一觀點(diǎn)的政策呼應(yīng)。

2交易費(fèi)用和公有產(chǎn)權(quán)理論

早在1960年，科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文中就明確提出“市場(chǎng)交易成本”這一概念，并形成交易費(fèi)用理論。該理論的提出和拓展實(shí)際上引領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的一個(gè)新方向。在資源配置方面，其含義是：在交易成本大于零的情況下，不同的權(quán)利界定會(huì)帶來(lái)不同效率的資源配置。也就是說(shuō)，交易是有成本的，不同的產(chǎn)權(quán)制度有不同的交易成本，因此產(chǎn)權(quán)制度對(duì)資源配置的效率有著重要影響。為了提高資產(chǎn)配置的效率，對(duì)產(chǎn)權(quán)的初始安排和重新安排無(wú)疑是重要的?；蛘哒f(shuō)，產(chǎn)權(quán)的明晰度達(dá)到最優(yōu)就是資源配置效率最優(yōu)的基礎(chǔ)。明晰的產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)交易的前提條件，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，更是資源進(jìn)行配置或重新配置的根本。

當(dāng)今公認(rèn)的交易費(fèi)用的主要類型有三種：市場(chǎng)型交易費(fèi)用、管理型交易費(fèi)用和政治型交易費(fèi)用。預(yù)算法修訂就是這樣一種作用于不同類型交易費(fèi)用的產(chǎn)權(quán)安排的修正。已有經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)提出，制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因：制度通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和資本積累來(lái)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。預(yù)算法在經(jīng)濟(jì)法律體系中處于至關(guān)重要的地位，被稱作“經(jīng)濟(jì)憲法”，在一個(gè)國(guó)家的財(cái)政、金融運(yùn)行中處于主導(dǎo)性的地位。

顯然，預(yù)算法主要通過(guò)所調(diào)節(jié)的公有產(chǎn)權(quán)及其帶來(lái)的交易費(fèi)用來(lái)影響資源的配置。資源占有或使用的主體可分為某一群體共同占有或使用和單個(gè)主體占有或使用。前者稱為公有產(chǎn)權(quán)，后者稱為私有產(chǎn)權(quán)。公有產(chǎn)權(quán)群體的每個(gè)所有者并不能直接處置公有產(chǎn)權(quán)中屬于各自的那份資產(chǎn)，如他無(wú)法出售或贈(zèng)予自己在公有產(chǎn)權(quán)中屬于自己的股份給其他人，他離開(kāi)公有群體時(shí)，也帶不走屬于自己的那份資產(chǎn)。同時(shí)，他擁有公有產(chǎn)權(quán)也不需要付出任何成本，只要成為公有產(chǎn)權(quán)群體中的一員，就直接成為公有產(chǎn)權(quán)的所有者。如公有產(chǎn)權(quán)群體中新出生者或新加入者，自動(dòng)成為公有產(chǎn)權(quán)的所有者。由于公有產(chǎn)權(quán)群體中的每個(gè)所有者無(wú)法對(duì)自己擁有那份公有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處置和交易，因此，對(duì)于單個(gè)所有者來(lái)說(shuō)，公有產(chǎn)權(quán)只是一種虛擬的所有權(quán)，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)意義，他們基本上不關(guān)心公有產(chǎn)權(quán)的配置效率。但對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)的真正行使主體——政府或國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于擁有公有產(chǎn)權(quán)的支配權(quán)，可進(jìn)行直接的產(chǎn)權(quán)交易，所以說(shuō)這是一種真正意義的所有權(quán)，他們也是公有產(chǎn)權(quán)資源的直接配置主體。他們并非是真正的所有者，只是群體所有者的委托代理人，行使的是委托代理的產(chǎn)權(quán)。委托代理的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)行使主體與產(chǎn)權(quán)所有者主體的分離，從而使成本—收益在產(chǎn)權(quán)行使主體與產(chǎn)權(quán)所有者主體之間的非對(duì)稱分布，產(chǎn)權(quán)行使主體無(wú)法承擔(dān)自己行為的全部后果，從而導(dǎo)致公有產(chǎn)權(quán)中難以避免的外部性。這種外部性的存在弱化了產(chǎn)權(quán)所有者主體對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的資源配置效率的關(guān)心，也難以最大限度地增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)行使主體提高公有產(chǎn)權(quán)資源配置效率的積極性，導(dǎo)致公有產(chǎn)權(quán)中高昂的委托代理成本。這種代理成本一方面表現(xiàn)為資源配置效率難以實(shí)現(xiàn)最大化，另一方面表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)所有者主體監(jiān)督不力而使代理人謀取非正當(dāng)利益。顯然，預(yù)算法的修訂目的就在于糾正這種代理的不規(guī)范和低效率，優(yōu)化社會(huì)資源配置。

3預(yù)算法具體修訂內(nèi)容及其對(duì)交易費(fèi)用的影響

本次預(yù)算法的修訂，主要內(nèi)容可概括為以下四點(diǎn)。

第一，強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和管理。新法調(diào)整了預(yù)算職能定位、新增預(yù)算立法，使得預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等都有法可依，并確立了需追究行政責(zé)任的行為。此舉強(qiáng)化了人大依法監(jiān)督和管理的職權(quán)，維持了在預(yù)算領(lǐng)域人民代表大會(huì)制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，極大降低了政治型交易費(fèi)用。第二，確立了全口徑預(yù)算，明確了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是什么、怎么編以及四者之間關(guān)系。同時(shí)，刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。通過(guò)確立全口徑預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全覆蓋，將法定預(yù)算計(jì)劃拓展到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，并明晰各類預(yù)算間關(guān)系，有利于制度精簡(jiǎn)和科學(xué)化，有利于減少不規(guī)范行為，將政府內(nèi)管理型交易費(fèi)用降低。第三，進(jìn)一步提升一般轉(zhuǎn)移支付比重，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，并建立健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。此外，進(jìn)一步明確上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。在各級(jí)政府之間強(qiáng)化科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，突出了績(jī)效思想和權(quán)責(zé)意識(shí)，將撥款與責(zé)任對(duì)應(yīng)，財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等，有利于提高各級(jí)政府辦事效率，弱化“跑部錢(qián)進(jìn)”等不良行為，減少對(duì)應(yīng)支出，同樣降低了政府內(nèi)部管理型交易費(fèi)用。第四，規(guī)范了對(duì)地方債的管理。一方面，開(kāi)口子，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需建設(shè)投資的部分資金，可在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式籌措。另一方面，嚴(yán)格管理，要求債務(wù)應(yīng)有償還計(jì)劃和資金來(lái)源，且只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，還要求國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制及責(zé)任追究制度等。對(duì)地方債的規(guī)范化管理，一方面有利于發(fā)揮地方靈活性，就地實(shí)際解決融資問(wèn)題，減少交易費(fèi)用。另一方面加強(qiáng)了監(jiān)管，防止了權(quán)力濫用，有利于總體交易成本的降低。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置方式交易費(fèi)用上升的特點(diǎn)，可以看出目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面，第一，對(duì)政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式進(jìn)行規(guī)范，防止腐敗現(xiàn)象的蔓延；第二，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則進(jìn)行法律規(guī)范，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和各種欺詐行為；第三，反壟斷，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

4預(yù)算法與交易費(fèi)用關(guān)系的發(fā)展

現(xiàn)實(shí)中，最新出臺(tái)的預(yù)算法修正案對(duì)政府行為進(jìn)行了更為有力的規(guī)范和制約，此次預(yù)算法修改，將實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度寫(xiě)入立法目的。根據(jù)修訂后的預(yù)算法，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、報(bào)表，及政府舉債情況、政府采購(gòu)情況、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告均應(yīng)公開(kāi)。從預(yù)算開(kāi)始到執(zhí)行、調(diào)整、決算，再到最后的審計(jì)，公開(kāi)透明貫穿預(yù)算工作的全過(guò)程。更為重視人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，防止政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“過(guò)界”。對(duì)降低經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期資源配置成本，提高配置效率無(wú)疑是有極大意義的。

《預(yù)算法》修訂歷時(shí)十余年，某種程度上反映了我國(guó)政治體制改革的路徑。即在體制內(nèi)通過(guò)核心制度的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)政治體制的優(yōu)化革新。預(yù)算法不僅可以促進(jìn)民主政治秩序的確立，還可以有效地對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行事前監(jiān)督，并且構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的難度相對(duì)較小，成本較低。是當(dāng)前撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的有力杠桿。

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[作者簡(jiǎn)介]鄭瀚聞（1993—），男，安徽淮南人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)稅務(wù)專業(yè)2012級(jí)學(xué)生。