鄭春法

[摘 要]本文在闡述我國(guó)公路建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，對(duì)公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題進(jìn)行了分析，最后從塑造積極的內(nèi)部控制環(huán)境、加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的有效控制、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化信息共享平臺(tái)和發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的積極作用四個(gè)方面，對(duì)如何提高公路建設(shè)事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平提供了相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]公路建設(shè)；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.20.093

1 引 言

交通建設(shè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)“國(guó)強(qiáng)民富”的必要條件，屬于國(guó)家壟斷行業(yè)，我國(guó)于改革開放初期就提出“要致富，先修路”的口號(hào)。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)公路建設(shè)得到了跨越式發(fā)展：1949年，我國(guó)公路里程僅有8.08萬公里，到2013年，中國(guó)公路里程已達(dá)435.62萬公里，60多年來中國(guó)公路里程增長(zhǎng)了近54倍。[ZW（]數(shù)據(jù)來源：http：//data.stats.gov.cn/[ZW）]然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)公路建設(shè)單位面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，公路建設(shè)施工難度、技術(shù)水平以及資金管理要求等方面，都對(duì)建設(shè)單位的管理制度提出了更高的要求?？v觀我國(guó)公路建設(shè)歷程，公路建設(shè)資金需求量較大、施工項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，不少公路采用舉債建設(shè)、收費(fèi)還款的經(jīng)營(yíng)模式，這就要求公路建設(shè)事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金等方面的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)公路建設(shè)事業(yè)單位的內(nèi)部管理控制制度提出了更高的要求。

縱覽國(guó)內(nèi)外事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，有些國(guó)家針對(duì)事業(yè)單位的特殊性，專門頒布了事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)章制度；而國(guó)內(nèi)這方面相對(duì)比較落后，事業(yè)單位多是根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制制度建立單位內(nèi)部控制制度，有些單位甚至只是在組織形式上制定了內(nèi)部控制制度，實(shí)際應(yīng)用中并沒有切實(shí)遵循。為了促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)單位健康發(fā)展，也為了進(jìn)一步提高公路建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理水平和公路建設(shè)項(xiàng)目管理水平，公路建設(shè)事業(yè)單位應(yīng)該重視事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平。

2 公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

2.1 內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

公路建設(shè)事業(yè)單位長(zhǎng)久以來把工作的重點(diǎn)放在公路建設(shè)等技術(shù)性工作上，對(duì)單位內(nèi)部管理制度尤其是內(nèi)部控制制度的重視度不夠。公路建設(shè)事業(yè)單位往往把項(xiàng)目建設(shè)周期、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目建設(shè)成本等指標(biāo)作為衡量單位業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，單位內(nèi)部多是懂技術(shù)的專家型領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)財(cái)務(wù)制度方面關(guān)注度不足。另外，由于受傳統(tǒng)觀念、專業(yè)素質(zhì)的影響，公路建設(shè)事業(yè)單位往往更注重于審計(jì)等事后監(jiān)督手段，而對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行重視相對(duì)不足，即使是設(shè)置了完善的內(nèi)部控制制度，也會(huì)由于這種思想觀念的落后，而得不到有效貫徹，或者由于僵化的事業(yè)單位制度而不能適應(yīng)單位的發(fā)展環(huán)境。

2.2 內(nèi)部控制活動(dòng)存在薄弱環(huán)節(jié)

內(nèi)部控制活動(dòng)包括：事前內(nèi)部控制活動(dòng)、事中內(nèi)部控制活動(dòng)和事后內(nèi)部控制活動(dòng)，公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制多是重視對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事后監(jiān)督控制，而忽視對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事前控制和事中監(jiān)督。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事前控制上，建設(shè)單位通過招投標(biāo)制度過多的關(guān)注施工單位的投標(biāo)價(jià)格，對(duì)施工單位的施工資質(zhì)以及項(xiàng)目計(jì)劃書等方面缺乏有效論證分析。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事中監(jiān)督上，財(cái)務(wù)人員的整體參與度不高，不能很好地對(duì)施工單位資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督過程中很少與事前預(yù)算相比較，通過預(yù)算對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行有效控制。由于各種原因有時(shí)施工單位會(huì)在施工過程中提出工程價(jià)格、數(shù)量變更的要求，公路建設(shè)單位對(duì)變更的工程往往缺乏有效管理，從而會(huì)提高公路建設(shè)的成本。公路建設(shè)事業(yè)單位在公路建設(shè)項(xiàng)目完成后，一般會(huì)解散該公路建設(shè)管理部門，所以對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的事后控制仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能被忽視

內(nèi)部審計(jì)是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制三道防線中最后一道防線，公路建設(shè)事業(yè)單位的壟斷性、建設(shè)項(xiàng)目重大性等特征，要求公路建設(shè)事業(yè)單位應(yīng)該發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的積極作用，但是公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的職能往往被單位管理層所忽視。

公路建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能被忽視的另外一個(gè)表現(xiàn)是，事業(yè)單位多是把內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)置當(dāng)作一種門面來對(duì)待，當(dāng)作應(yīng)付上級(jí)單位檢查工作的一種手段，但內(nèi)部審計(jì)部門的作用并沒得到真實(shí)發(fā)揮，內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè)。

另外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理也是影響內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能發(fā)揮的重要因素。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。公路建設(shè)單位中，內(nèi)部審計(jì)部門大多設(shè)置在單位財(cái)務(wù)部門下，或與紀(jì)檢部門合署辦公，且多由分管領(lǐng)導(dǎo)主管，鮮有由單位負(fù)責(zé)人直接主管，內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性不強(qiáng)，很少獨(dú)立的對(duì)單位建設(shè)資金的使用進(jìn)行稽核審計(jì)。二是人員配備不合理。從目前看，大多單位內(nèi)部審計(jì)人員配備不足，內(nèi)部審計(jì)人員多由財(cái)務(wù)人員兼任，使得財(cái)務(wù)人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，既影響了內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性、公正性，也給內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮造成了困擾。

2.4 缺乏有效的信息溝通共享平臺(tái)

充分可靠的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)信息是單位內(nèi)部控制的前提條件，只有完善的信息溝通渠道，才能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，才能制定并有效貫徹內(nèi)部控制制度，才能把內(nèi)部控制措施的實(shí)施效果進(jìn)行及時(shí)反饋，并及時(shí)修正動(dòng)態(tài)調(diào)整適應(yīng)本單位的內(nèi)部控制制度。公路建設(shè)事業(yè)單位信息化建設(shè)比較落后，公路建設(shè)事業(yè)單位系統(tǒng)也缺乏相應(yīng)的資源共享平臺(tái)。通過公路建設(shè)單位信息溝通平臺(tái)的建設(shè)，單位就可以及時(shí)了解施工單位的信息狀況，及時(shí)知曉相關(guān)公路建設(shè)單位的建設(shè)成本和具體管理措施，這樣不僅本單位內(nèi)部信息得到及時(shí)傳遞，而且還可以和同行業(yè)公路建設(shè)狀況進(jìn)行比較，達(dá)到動(dòng)態(tài)控制公路建設(shè)項(xiàng)目的目的。

3 提高公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的對(duì)策

3.1 塑造積極的內(nèi)部控制環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制活動(dòng)最基本的一個(gè)要素，控制環(huán)境為內(nèi)部控制制度作用的發(fā)揮提供了良好的環(huán)境氛圍。塑造積極的內(nèi)部控制環(huán)境，首先，要完善公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理層、治理層和監(jiān)管層的分權(quán)制衡機(jī)制，建設(shè)項(xiàng)目單位和審批項(xiàng)目單位職責(zé)要分離，項(xiàng)目建議書和項(xiàng)目評(píng)估以及項(xiàng)目可行性分析工作分離，建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算、核算、進(jìn)度審核以及竣工驗(yàn)收、竣工審計(jì)工作相分離。其次，要提高公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制人員的職業(yè)素質(zhì)，由于事業(yè)單位財(cái)務(wù)和審計(jì)人員普遍面臨著人員老化、專業(yè)素質(zhì)有待提高等問題，所以有必要定期和不定期對(duì)公路建設(shè)事業(yè)單位審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，及時(shí)更新內(nèi)部控制制度方面最新知識(shí)，以保證公路建設(shè)事業(yè)單位具有良好的勝任能力。最后，塑造良好的內(nèi)部控制環(huán)境離不開單位管理層的大力支持，所以要讓領(lǐng)導(dǎo)層轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，重視內(nèi)部控制制度作用的發(fā)揮，提高領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任意識(shí)，狠抓公路建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，嚴(yán)格管控公路建設(shè)項(xiàng)目中貪污、受賄等不正之風(fēng)。

3.2 加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的有效控制

內(nèi)部控制活動(dòng)是內(nèi)部控制框架中的核心要素，提高單位內(nèi)部控制水平需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的有效控制。第一，公路建設(shè)單位在項(xiàng)目施工前應(yīng)詳細(xì)審查項(xiàng)目建議書，組織專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性進(jìn)行分析和論證，以保證施工項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目投資額的合理性。第二，公路建設(shè)單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可行性報(bào)告設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)進(jìn)行審查，并分派不同的人員對(duì)可行性報(bào)告的內(nèi)容、報(bào)告的制定及可靠性進(jìn)行審核，其次在公路項(xiàng)目建設(shè)前還應(yīng)制定可控的項(xiàng)目預(yù)算，并在項(xiàng)目施工過程分析項(xiàng)目開支和預(yù)算的差異，適時(shí)的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制。第三，在公路建設(shè)項(xiàng)目的施工過程中應(yīng)按照國(guó)家隊(duì)事業(yè)單位施工項(xiàng)目的法律法規(guī)，實(shí)行嚴(yán)格的招投標(biāo)管理，在保證項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目的施工成本。最后，針對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目金額巨大的特點(diǎn)，公路建設(shè)單位在公路建設(shè)項(xiàng)目施工過程中，要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管，建立三方資金監(jiān)管制度，即通過項(xiàng)目管理單位、施工方、銀行三方簽訂資金監(jiān)管協(xié)議，明確各方職責(zé)、義務(wù)，對(duì)施工單位和監(jiān)理單位資金的收、付、轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和管理。

3.3 建設(shè)和充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化信息共享平臺(tái)的作用

建立和充分發(fā)揮公路建設(shè)單位網(wǎng)絡(luò)化信息共享平臺(tái)的作用，可以使單位財(cái)務(wù)、項(xiàng)目控制和項(xiàng)目管理等方面信息在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行有效傳遞，使單位內(nèi)部控制部門獲得充分的信息對(duì)單位的財(cái)務(wù)等狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化信息共享平臺(tái)：首先，單位內(nèi)部需要完善內(nèi)部信息溝通渠道，保證內(nèi)部控制所需的信息在網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)內(nèi)部自由流通。單位內(nèi)部員工可以向上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)無障礙的傳遞信息，內(nèi)部控制部門也可以自由的向下級(jí)單位了解所需要的信息。其次，公路建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部部門之間也應(yīng)加強(qiáng)信息溝通與共享，審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門、工程建設(shè)部門和工程監(jiān)督部門之間的有效信息溝通，可以制約各個(gè)部門的權(quán)利，提高單位內(nèi)部管理效率和效益。再次，公路建設(shè)單位還應(yīng)加強(qiáng)與單位外部相關(guān)利益者的溝通，包括和上級(jí)主管部門、現(xiàn)場(chǎng)施工單位、監(jiān)理單位和銀行等方面，通過各方在信息平臺(tái)上的信息共享，使公路建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。最后，要保證信息共享平臺(tái)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮信息共享平臺(tái)在內(nèi)部控制中的作用。一是平臺(tái)內(nèi)各單位既要切實(shí)履行信息共享的義務(wù)，又能有獲得所需信息的自由和權(quán)限；二是平臺(tái)內(nèi)各單位要加強(qiáng)信息發(fā)布的管理，保證發(fā)布信息的及時(shí)性和有用性。

3.4 發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的積極作用

內(nèi)部審計(jì)是單位內(nèi)部控制的最后一道防線，要提高單位內(nèi)部控制水平，必須要建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的積極作用。第一，要保證機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性。獨(dú)立是內(nèi)部審計(jì)的靈魂，各單位應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配置專職的內(nèi)部審計(jì)工作人員，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立的開展工作，獨(dú)立的出具審計(jì)報(bào)告，獨(dú)立的向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映情況。第二，提高內(nèi)部審計(jì)部門整體人員的職業(yè)素質(zhì)水平。一是加強(qiáng)現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)人員的理論知識(shí)和操作技能培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)最新的內(nèi)部控制框架理論和實(shí)務(wù)案例，提高審計(jì)人員的知識(shí)水平和專業(yè)技能。二是根據(jù)需要和可能，從社會(huì)或者高校招聘一些具有注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師執(zhí)業(yè)資格的人才，充實(shí)單位內(nèi)部審計(jì)部門。第三，引入中介服務(wù)機(jī)構(gòu)參與內(nèi)部審計(jì)工作，以改善單位內(nèi)部審計(jì)力量不足的現(xiàn)狀，提升內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量。第四，為了提高公路建設(shè)單位整體人員的關(guān)系管理和內(nèi)部控制意思，改善內(nèi)部控制環(huán)境，可以在事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)行內(nèi)部控制自我評(píng)估（CSA），讓單位職工參與到內(nèi)部控制制度的完善中來。

參考文獻(xiàn)：

文繼福.公路事業(yè)單位如何有效實(shí)施內(nèi)部控制[J].交通財(cái)會(huì)，2008（11）.