徐學才 趙永珊

隨著京津冀協(xié)同重大國家戰(zhàn)略的實施，區(qū)域內的產(chǎn)業(yè)重新分工和布局調整成為必然。對于以構建“高精尖”經(jīng)濟結構為目標的北京而言，“去制造化”或者說“去工業(yè)化”將成為“十三五”時期乃至未來一段時期內產(chǎn)業(yè)結構調整的常態(tài)。在這種情況下，適應產(chǎn)業(yè)結構調整趨勢，促進存量工業(yè)用地轉型升級勢在必行。

工業(yè)用地正處轉型關口

從國家的要求來看，2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出了要有效控制特大城市新增建設用地規(guī)模、降低特大城市工業(yè)用地比例的要求。從本市的情況來看，截至2013年底，全市建設用地總量已經(jīng)達到3474.8平方公里，其中建設用地中工業(yè)用地占比過高，特別是外圍工業(yè)區(qū)的占比過大，與國際城市存在明顯差距。

資料顯示，2009-2010年，本市工業(yè)用地供應量占當年建設用地供應總量的比重高達3成左右；而根據(jù)市年國有建設用地供應計劃，2011～2015年全市工業(yè)用地供應占比19.3%，與國外綜合性城市工業(yè)用地平均占比15%～17%相比明顯偏高，更是遠遠高于東京、紐約等公認的世界城市3%～10%的比例。

從發(fā)展趨勢來看，在京津冀協(xié)同發(fā)展、首都城市功能定位重新調整的背景下，特別是進入后工業(yè)化時代的“去制造化”成為必然，隨著工業(yè)在國民經(jīng)濟中份額的下降，促進存量工業(yè)用地轉型升級，改變工業(yè)用地用途進行二次開發(fā)、盤活存量已成為未來滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求的重要途徑和手段。

工業(yè)用地轉型模式之憂

目前，各地在實踐中對于工業(yè)用地轉型升級為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅用地等其他經(jīng)營性用地的一般模式是由政府收儲后重新招標拍賣掛牌出讓。然而，這種模式在實踐過程中往往面臨諸多困難：

政府的收儲工作主要依靠協(xié)調措施開展，缺乏具體的規(guī)范性強制性政策法律依據(jù)，推進效果有限。特別是由于不同企業(yè)對補償?shù)钠谕挡煌瑓f(xié)調工作量大，對盤活工業(yè)用地的工作造成了較大的困難，收儲工作面臨著推進難、時間跨度長等問題。

這種模式本質上是讓企業(yè)把土地交還給國土部獲取補償金，而出于對未來土地增值空間巨大等因素考慮，原土地權利人不愿交出閑置土地、逃避統(tǒng)一收購的行為時有發(fā)生。比如，對于作為工業(yè)用地原使用主體的企業(yè)而言，將土地交還給國土部門之后，再次招拍掛時并不一定能順利摘牌，即便順利摘牌也是以市場價取得。在這種情況下，除了部分擁有極強商業(yè)物業(yè)運作經(jīng)驗的企業(yè)外，其他企業(yè)對工業(yè)用地進行轉性的積極性是很難調動的。

借他山之石探模式之變

事實上，關于工業(yè)用地改變用途這一問題，并非只有通過政府回收重新招拍掛這一方式。根據(jù)《國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途有關問題的復函（國土資廳函〔2010〕104號）》的規(guī)定，“出讓土地改變土地用途，經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意，原土地使用權人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應調整土地出讓金。原土地使用權人應當按照變更協(xié)議或重新簽訂的出讓合同約定，及時補繳出讓金，辦理土地登記”。這也就是說，工業(yè)用地可以在不改變原土地使用人主體的情況下，直接進行土地轉性。

相比于政府收儲后再重新招拍掛的模式，這種以原權利人為開發(fā)主體的轉型升級模式存在著明顯的優(yōu)點：一是有利于調動原土地權利人的積極性。特別是在工業(yè)用地整體價格較低、土地出讓補償價格合理的情況下，能有效調動企業(yè)盤活存量的積極性。二是縮短了存量工業(yè)用地二次開發(fā)的開發(fā)周期，與政府收儲后再重新招拍掛的模式相比，這種原土地權利人直接參與轉型升級開發(fā)的模式可以大大縮短開發(fā)時間。

因此，近年來，深圳、寧波、上海等地先后出臺了相關政策，鼓勵以原土地權利人為開發(fā)主體的工業(yè)用地轉型開發(fā)模式。2009年，深圳市出臺了《深圳城市更新辦法》，規(guī)定原權利人可作為更新改造實施主體，改造項目無需由發(fā)展商實施，同時政府鼓勵權利人自行改造，突破更新改造土地必須招拍掛出讓的政策限制，規(guī)定權利人自行改造的項目可協(xié)議出讓土地。

寧波市2010年出臺的《關于調整工業(yè)用地結構促進土地節(jié)約集約利用的意見（試行）》中，明確了城區(qū)工業(yè)用地“退二進三”（即變工業(yè)用途為商業(yè)服務業(yè)用途）的兩條途徑：一是利用原廠房發(fā)展商業(yè)服務業(yè)；二是將土地性質由原工業(yè)用地轉變?yōu)樯虡I(yè)服務業(yè)用地，再自行改造升級老廠區(qū)。

上海市2014年出臺的《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》明確提出了鼓勵和引導存量工業(yè)用地在符合規(guī)劃的條件下，通過采取升級改造、結構調整、用途調整等方式進行“二次開發(fā)”。在原有“土地收儲”規(guī)定之外新增了“區(qū)域整體轉型”和“有條件零星轉型”兩條盤活途徑，并首次提出了存量盤活增值收益平衡機制，明確了以區(qū)縣政府為主導、原土地權利人為主體或參與主體的開發(fā)模式。

工業(yè)用地轉型成功的關鍵

一是編制工業(yè)用地轉型總體規(guī)劃。對工業(yè)用地改變用途進行二次開發(fā)是一項政策性強、涉及面廣的系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、土地利用、財稅金融等多方面政策的綜合運用，沒有科學合理的頂層設計，很容易出現(xiàn)類似深圳2009年開始城市更新之后出現(xiàn)的“二次更新”后的辦公類物業(yè)空置問題。因此，在推進工業(yè)用地二次開發(fā)的過程中，必須對存量工業(yè)用地進行全面梳理，認真編制存量工業(yè)用地二次開發(fā)總體規(guī)劃，明確二次開發(fā)的主要目標和重點區(qū)域，同時要制定年度計劃，確保存量工業(yè)用地合理、有序、滾動開發(fā)，以免出現(xiàn)“三次開發(fā)”問題。

二是完善相關配套政策。盤活存量工業(yè)用地，必須防止其成為新一輪“資本盛宴”，即借盤活之名進行炒地、炒房活動，確保有限的產(chǎn)業(yè)用地資源更好地用于經(jīng)濟轉型升級。因此，工業(yè)用地二次開發(fā)的相關配套政策至關重要，這些細節(jié)包括政府作用發(fā)揮、存量補地價標準、物業(yè)產(chǎn)權空置等方面。

應合理確定存量補地價標準。如果標準不合適，可能會出現(xiàn)企業(yè)以相對便宜的價格獲得轉性后的土地的情況，也可能出現(xiàn)政府評估價過高企業(yè)無利可圖從而喪失積極性的問題。要明確盤活開發(fā)規(guī)劃的公益性要求，這主要是有利于調動轉型區(qū)所屬政府和附近居民的開發(fā)積極性。倡導“物業(yè)自用”，對開發(fā)單位設置最低物業(yè)產(chǎn)權持有比例要求。通過讓開發(fā)單位自己持有一定比例的物業(yè)產(chǎn)權，可以有效降低和擠壓開發(fā)單位借盤活之名進行炒地、炒房的可能和空間，引導和鼓勵真正有能力的實體企業(yè)拿地開發(fā)，同時也能在很大程度上調動開發(fā)單位主動做好轉型用地后續(xù)服務和管理工作的積極性。

三是明確管理職責分工。工業(yè)用地改變用途涉及國土、規(guī)劃等多個部門。實踐證明，在這一過程中，如果沒有相關政府部門的主動協(xié)同配合參與，其過程將會極為漫長。更為重要的是，如果沒有政府部門的主導參與，工業(yè)用地的二次開發(fā)可能陷入亂局。因此，進行工業(yè)用地二次開發(fā)工作必須加強統(tǒng)籌協(xié)調，明確相關部門職責分工，加強專業(yè)部門間、上下級政府間的協(xié)同配合。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所改革研究部）