朱麗羽 彭穎 周永圣

[摘 要]地震災害的突發(fā)性、破壞性和應急救援緊迫性，導致應急物流工作形勢嚴峻。長期以來我國應急物流研究比較薄弱，為了最大限度地減少地震造成的損失，充分發(fā)揮應急物流的保障能力，本文以汶川、玉樹地震為例對我國應急物流進行分析，指出我國應急物流存在的問題，并提出相應的解決對策。

[關鍵詞]地震;應急物流;解決對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.11.014

1 國內(nèi)外應急物流研究現(xiàn)狀

應急物流是指在發(fā)生突發(fā)狀況如自然災害、嚴重疫情時，把所需物資和人員以最大的時間效益和最小的損耗送達目的地，與普通物流活動相比，應急物流具有“急、快、準”的特性，即對應急物資需求急、應急物流工作進行快、物資送達地點準。我國的應急物流現(xiàn)還處于起步階段。2006 年，經(jīng)國資委和民政部批準，中國物流與采購聯(lián)合會應急物流專業(yè)委員會成立，這是我國第一個從事應急物流研究的專業(yè)組織。2007 年，中國物流協(xié)會把5個與應急物流相關的課題納入到年度規(guī)劃中去。在一次次自然災害的打擊中，各級政府開始越來越意識到應急物流的重要性。與我國相比，日本、美國、德國經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)有一套科學且完整的應急救援體系，體系內(nèi)的各部門可以相互協(xié)同工作。日本由于地理位置及地質(zhì)的原因，是一個地震頻發(fā)的國家。所以日本很注重事前的準備工作，運輸路線的規(guī)劃、應急物流流程的規(guī)劃等。對于應急物資，日本采取分階段管理：政府、部隊物資收集發(fā)放→民間物流主動配送→民間物流被動配送。日本政府形成以“行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施”為特征的應急管理模式。在美國，聯(lián)邦應急署負責應急工作，所有的應急工作由其集權化和專業(yè)化管理。在國內(nèi)救援方面，聯(lián)邦應急署有專門的物流部門，負責應急物資的采購、運輸和發(fā)放;在國外救援方面，由其下屬的對外災害援助辦公室負責。美國形成了以“行政首長領導，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責”為特征的應急管理模式。在德國，可以概述為民間力量和政府的完美協(xié)作。德國的應急工作實行分權化和多元化，民間成立民防專業(yè)隊，當自然災害發(fā)生時，政府部門和民間專業(yè)隊相互合作，協(xié)同分工。

2 汶川、玉樹應急物流工作分析與比較

2008年5月12日，以四川汶川為中心發(fā)生了一起較為強烈的地震，在地震發(fā)生的24小時內(nèi)，政府和軍隊做出了迅速的反應。政府方面主要是交通部門和鐵路部門，他們及時修復災區(qū)毀壞路段并為災區(qū)物資的運輸開設了專線，大量衣被、藥品、糧食得以最快的速度送往災區(qū)。部隊方面，數(shù)量達一萬六千人的武警官兵在災情發(fā)生一天內(nèi)被派赴四川救援一線，由于災區(qū)最前線的有些路段靠汽車是不能進入的，所以軍用直升機也不斷盤旋災區(qū)上空，為災民們空投最急需的食品、水和藥品，僅綿陽、綿竹、彭縣三地在24小時內(nèi)便空投食品等物資達12.5噸。2010年，青海玉樹發(fā)生7.1級地震，震后，政府和交通部門依舊扮演著重要角色。陜西對進入青海救援的車輛一律免費通過，開啟“綠色通道”。鐵道部也及時成立專門組織實施救援工作。

與應急響應和緊急救援能力的提高相比，汶川和玉樹地震應急管理工作充分暴露出領導干部和居民的危機意識、災害的防范觀念與相關職能部門的預警水平差強人意，居民的避險、逃生和自救互救能力有待加強。處于地震帶地區(qū)的政府部門對地震的中長期風險重視不夠。這從一個側(cè)面說明我國的突發(fā)事件應急管理仍處于“重處置輕預防”的階段，只注重營造“反應文化”。巨大災害防范機制不只是關注事后救助，應該更多關注事前預防和預測。

3 我國應急物流存在的問題

3.1 制約我國應急物流發(fā)展的主觀原因

（1）應急物流管理機制的不健全。應急物流管理強調(diào)政府協(xié)調(diào)機制，針對具體的應急事件，應急方案一般會從政府、軍隊、民政、衛(wèi)生、商務、城建、交通等部門抽調(diào)人員，臨時成立應急指揮中心來處理突發(fā)事件的搶險救援。

（2）應急物資儲備系統(tǒng)不盡合理。國家級救災物資儲備倉庫數(shù)量不足且布局不合理，國家級應急物資品種單一、數(shù)量不足。

（3）應急物流作業(yè)流程需進一步優(yōu)化。在突發(fā)事件中，我國的相關人員經(jīng)常以常規(guī)物流作業(yè)流程來處理應急物流實務。應急物資的包裝、儲存、搬運、裝卸與運輸?shù)攘魍ōh(huán)節(jié)未能按照應急的目的進行科學規(guī)劃與設計，造成物資的包裝標識和信息不統(tǒng)一、儲存堆放不利于機械化作業(yè)、車輛的運輸調(diào)度和路徑行駛安排上達不到快速、安全與經(jīng)濟的要求。

（4）應急物流信息化水平相對較低。發(fā)生突發(fā)性事件后，特別是地震發(fā)生后，受災地區(qū)與外部幾乎是中斷聯(lián)系。由于缺乏統(tǒng)一的應急物流信息共享和發(fā)布平臺，應急指揮機構(gòu)無法準確掌握突發(fā)事件的詳細資料及應急物流的運作情況，造成分析判斷不準確。另外，各級政府由于只掌握本管轄區(qū)的交通基礎設施和運輸工具的基本情況，與外部運輸方式間缺乏相應的溝通，一旦出現(xiàn)應急物流需求，往往因為銜接不暢而延誤時機。

3.2 制約我國應急物流發(fā)展的客觀原因

（1）應急物流相關法律法規(guī)建設相對滯后。我國應急物流法律法規(guī)建設缺乏整體規(guī)劃，體系較為零散，立法空白較多。由于我國出臺的許多專項應急法案是問題出現(xiàn)時應急立法的產(chǎn)物，不同法規(guī)之間缺少必要的銜接，使用范圍不一致，甚至存在沖突。目前，我國應急物流行政法規(guī)多，立法層次低。整個社會保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，且很大部分為“意見”、“通知”等，災害應對處置及社會保障立法的權威性亟待提高。

（2）應急物流基礎設施有待完善。全國各地在加快物流園區(qū)、物流中心及配送中心建設進度的同時，缺乏對應急物流需求的考慮，未能將國家救災儲備庫的規(guī)劃建設與物流園區(qū)、物流中心及配送中心的布局與功能統(tǒng)籌考慮，應急與常規(guī)物流基礎設施尚未形成一個有機的整體。此外，區(qū)域綜合運輸系統(tǒng)和通道系統(tǒng)的建設缺乏對應急物流配送通道的規(guī)劃。

（3）應急物流的概念和知識未普及。事件發(fā)生的過程中，一般時間很短，這就要求廣大民眾快速做出或逃或躲的決策。由于缺乏相應的物流知識，很多人在事件突發(fā)的瞬間被嚇倒，變得茫然不知所措。

4 我國應急物流問題的對策

4.1 針對“主觀原因”的對策

（1）完善應急物流預案機制。應急物流的“應急”特點決定了應急物流必須著眼于平時的準備。因此，應建立全國和省、市一級的應急物流預案，以確保應急物流的順利實施。應急物流預案的準備包括應急物流硬件和軟件準備兩個方面。其中，應急物流硬件的準備主要包括應急物資的儲備、應急資金的準備、設備設施的準備和車船道路的準備等;應急物流軟件的準備主要包括應急物流的人員準備、信息準備、應急場景的假定和應急措施的制定等內(nèi)容。應急預案應具有很強的操作性，明確如何籌備組織指揮機構(gòu)，如何分工完成各項物流活動，采取哪些步驟、措施、程序等。制訂應急預案時，涉及全局、危害嚴重，重大事件的應急預案，應聘請有關部門的領導和專家參加。應急預案制定后，應進行幾次演練，總結(jié)經(jīng)驗教訓后形成幾個備用方案，通過專家評審并要經(jīng)過上級政府部門的批準;如果是各地區(qū)的一般性應急預案，也應根據(jù)本地區(qū)實際情況，針對可能存在的安全隱患和災難性事故，綜合分析制定。

（2）完善應急物資儲備系統(tǒng)。增加國家級應急物資儲備庫。應急物資儲備庫的選址應當以西部地區(qū)為重點，并且根據(jù)不同地區(qū)突發(fā)事件的發(fā)生頻率和破壞程度等歷史數(shù)據(jù)確定不同的儲備量。國家應急物資儲備庫的物資品種由單一的帳篷逐漸增加到主要生活用品，如衣服、食物、火爐、炊具、醫(yī)療藥品、衛(wèi)生消毒用品等。不同地區(qū)的物資儲備種類應當遵循因地制宜原則。在應急物資儲備系統(tǒng)中，國家是主體，軍隊是骨干，地方是補充，市場是輔助，家庭是基點。

（3）建立應急物流配送網(wǎng)絡。良好的配送網(wǎng)絡將極大地減少物資流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，提高供應網(wǎng)絡的柔性和效率。救援物資的供應端，供給主體眾多，供應物資品種多、批量大，缺乏統(tǒng)一的規(guī)格、標簽，除物資配送職能外，還需要擔負收集、挑選、分類供應救援物資的職責、物資的需求端、需求者眾多，時間緊，數(shù)量大。因此，應急物流配送網(wǎng)絡必須與當時的應急指揮中心、救災指揮部等緊密聯(lián)系，并通過應急物流信息體系，及時反饋應急物資流動信息，實現(xiàn)高效的配送功能。

（4）強化信息管理和技術支撐系統(tǒng)。采用先進技術，建立應急物流信息共享和發(fā)布平臺。為保證運送物資的及時性和準確性，根據(jù)實際情況開發(fā)相應的信息網(wǎng)絡平臺，同時，運輸實際過程中，應運用衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）等時刻關注物資的運送情況。

（5）提高管理者整體素質(zhì)。物流業(yè)本身就具有重經(jīng)驗和操作的特點，因而應急物流系統(tǒng)的指揮決策、操作執(zhí)行、專業(yè)技術人員都應具有較為豐富的實踐經(jīng)驗，同時具備良好的應變能力，在出現(xiàn)特殊情況時能審時度勢，靈活機動地處理并化解危機。指揮決策人員除了應具備豐富經(jīng)驗之外，還應有較為全面的交通運輸、信息溝通、地理條件、法律法規(guī)等基礎知識，在理論與實踐的融會貫通中高屋建瓴，運籌帷幄。除了物流專業(yè)隊伍，工程技術、應急救援、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的人員也是應急行動必需的專業(yè)人員，由于這些人員所使用的物資與他們本身都是通過應急物流系統(tǒng)運至災區(qū)的，要提高應急物流效率，也必須與他們有效溝通，密切配合。

4.2 針對“客觀原因”的對策

（1）完善法律法規(guī)，建立法律保障。法律保障對處理自然災害起至關重要的作用。自然災害應急物流保障中涉及的法律機制實際上是一種強制性的保障機制。汶川應急救援行動使我們認識到，單純依靠行政命令實施指揮調(diào)度不能滿足突發(fā)事件對應急物流的要求，必須建立完善統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的應急物流法律法規(guī)和制度體系。我國應急物流法律建設的任務，是將應急情況下物流資源的有效調(diào)度規(guī)范到法律、法規(guī)的框架內(nèi)，上升到制度層面的高度，克服法律效力層次不一、責任機構(gòu)各自為政的

弊端，明確政府、社會、企業(yè)、個人在應急物流中的權利、義務關系。

（2）加強應急救援設備的投資建設。在應急物流中，專用裝備必不可少。不過在國內(nèi)應急裝備尚沒有專門的建設和保有，又何況其中的物流裝備。目前，國內(nèi)在應急救災中，對于裝備通常是有什么用什么，所以國家應該加大這方面的資金投入，提高重視程度。

（3）開展知識宣傳，重視人才培養(yǎng)。突發(fā)性事件一般發(fā)生時間短，造成的危害大。為了能夠盡量將損失降到最小，平時應該加強突發(fā)性事件知識的教育。對于在校學生，可以開設相關講座，并進行實際模擬演練，讓學生學會自救。對于企業(yè)單位人員，也應該做一些知識宣傳，搞一些報欄，加強宣傳。應急物流人才的培養(yǎng)是當務之急。政府、各大高校應聯(lián)合起來培養(yǎng)應急物流人才，特別是指揮型人才。

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