劉晗

[摘 要]2009年國家逐步有序取消政府還貸二級收費公路以來，國家對普通收費公路的政策逐步收緊。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、法規(guī)政策的不斷調(diào)整、國家公路網(wǎng)的逐步完善，以及部分普通收費公路收費期限的日益臨近和社會輿論的高度關(guān)注，多年來普通收費公路所累積的問題和矛盾日益凸顯，加強(qiáng)普通收費公路管理顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]普通收費公路;管理;政府還貸公路;經(jīng)營性公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.11.109

2009年國家逐步有序取消政府還貸二級收費公路，目前收費公路還有高速公路、一級收費公路、經(jīng)營性二級收費公路和西部地區(qū)部分政府還貸二級公路。除高速公路以外的收費公路統(tǒng)稱普通收費公路。截至2013年年底，全國收費公路里程15.65萬公里，其中，普通收費公路里程5.53萬公里，占全國收費公路里程的35.3%。2011年，國家五部委辦在全國范圍內(nèi)開展收費公路專項清理工作以來，全國共排查出771個項目需要整改。通過此次清理，收費站點設(shè)置不合理、收費公路期限過長、收費標(biāo)準(zhǔn)偏高、收費權(quán)轉(zhuǎn)讓違規(guī)以及有關(guān)地方性法規(guī)、文件不適應(yīng)實際需要等問題得到了糾正，普通收費公路的發(fā)展環(huán)境得到了改善。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、法規(guī)政策的不斷調(diào)整、國家公路網(wǎng)的逐步完善，以及部分普通收費公路收費期限的日益臨近和社會輿論的高度關(guān)注，多年來普通收費公路所累積的問題和矛盾日益凸顯。在這樣的背景下，加強(qiáng)普通收費公路的管理顯得尤為重要。

1 普通收費公路存在的問題

1.1 部分普通收費公路路況較差，業(yè)主養(yǎng)護(hù)維修的主動性、積極性不高

收費公路經(jīng)過30年的發(fā)展，部分早期設(shè)立的普通收費公路逐漸臨近收費期限。由于長期以來“重建輕養(yǎng)”觀念的影響以及部分普通收費公路經(jīng)營管理單位盲目追求利潤和盈利，認(rèn)為繼續(xù)大規(guī)模投入資金對公路進(jìn)行大中修，是得不償失，所以養(yǎng)護(hù)維修日益懈怠，只對嚴(yán)重病害進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，小修小補(bǔ)，勉強(qiáng)維持通行，使得普通收費公路路況日益惡化，從而形成惡性循環(huán)，收費公路走的車輛越來越少，收費收入逐漸下降，經(jīng)營企業(yè)就更不會拿出資金對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。再加上收費公路清理期間，對一些收費期限過長的項目進(jìn)行規(guī)范，縮短了收費年限，使得部分經(jīng)營企業(yè)以此為借口，向地方政府要求補(bǔ)償，在難以得到補(bǔ)償?shù)那闆r下，對公路養(yǎng)護(hù)維修的主動性、積極性下降，以至于普通收費公路的路況越來越差，甚至收費到期也拒絕恢復(fù)路況，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行也無力承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費用。

1.2 現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏可操作性

在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，國家層面涉及普通收費公路的有《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》和《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等，這些法律法規(guī)只是做了原則性的規(guī)定，如《收費公路管理條例》對普通收費公路收費期滿后收回的相應(yīng)條款規(guī)定“收費公路終止收費前6個月，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)對收費公路進(jìn)行鑒定和驗收。經(jīng)鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權(quán)益時核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，收費公路經(jīng)營管理者方可按照國家有關(guān)規(guī)定向交通主管部門辦理公路移交手續(xù)”，對驗收的程序、內(nèi)容、具體指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)均未涉及，對路況差、拒絕履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)的經(jīng)營管理者，沒有明確處理手段、資金出處，缺乏可操作性。

而相關(guān)部委制定的政策規(guī)定和各省區(qū)根據(jù)本地的實際情況出臺的地方性法規(guī)，一方面缺乏法律高度;另一方面一些地方性政策法規(guī)是出于地方利益或地方實際的考慮，執(zhí)行上缺乏統(tǒng)一性，伸縮性很大。

1.3 普通收費公路收費形勢日益嚴(yán)峻

隨著經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，人們的思想觀念逐漸發(fā)生變化，使得社會各界對收費公路的關(guān)注越來越多，認(rèn)為收費公路是“印鈔機(jī)”，質(zhì)疑收費公路虧損，特別是近年來媒體不斷報道普通收費公路管理中的各種亂象和路況差等問題，造成輿論、社會譴責(zé)較大。如央視報道國道307藁城收費站亂象、新華網(wǎng)報道定龍公路收費站問題等，都反映出媒體對普通收費公路的關(guān)注。

面對多年來的行車?yán)U費問題，多數(shù)群眾存在有不同程度的抵觸心理，于是個別車輛駕駛?cè)瞬扇√U、撞桿、沖卡、堵道、對收費場所惡意破壞，使用假行駛證、假軍車牌證和假月票等手段抗繳、拒繳和少繳通行費，嚴(yán)重擾亂了普通收費公路的收費秩序，。而普通收費公路經(jīng)營管理單位面對偷逃車輛通行費行為進(jìn)行處理時缺乏明確的政策依據(jù)，缺乏有力的手段維護(hù)自己的合法利益，只能收取正常的車輛通行費，過低的違法成本，導(dǎo)致逃費行為愈演愈烈。再加上個別收費站存在特權(quán)車、人情車現(xiàn)象，也加劇了群眾對普通收費公路的嚴(yán)重質(zhì)疑，使得收費形勢越來越嚴(yán)峻。

2 影響普通收費公路管理的原因分析

2.1 管理體制不完善、效率低下

收費公路的管理體制直接影響收費公路的管理水平。目前，我國收費公路是中央政策主導(dǎo)、省級政府授權(quán)、省級交通部門實施管理的管理體制。相對于高速公路，在以省級交通部門為主的分散管理的體制下，各地的普通收費公路管理模式更加復(fù)雜多樣。具體表現(xiàn)為由于投資主體主要有政府投資、政府與社會資本合作以及社會資本全額投資等多種方式，導(dǎo)致收費公路分為政府還貸和經(jīng)營性兩種模式，政府還貸收費公路的管理主體一般為事業(yè)型單位，主要包括純事業(yè)單位（即省級交通部門指定的公路管理局）或事業(yè)單位企業(yè)（即省政府或省國資委、省交通廳成立的交通投資集團(tuán)公司等形式的企業(yè)）兩類;經(jīng)營性收費公路的管理主體一般為項目公司或集團(tuán)公司，其中又有國有企業(yè)和其他企業(yè)之分。管理主體和管理模式的多樣性，導(dǎo)致省級交通主管部門對普通收費公路的行業(yè)管理職能難以有效發(fā)揮，也難以實現(xiàn)對普通收費公路的有效監(jiān)管。

2.2 法律體系建設(shè)滯后

我國收費公路立法起步晚，缺乏經(jīng)驗，相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)相對滯后，還不健全。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及全面深化改革的不斷深入，現(xiàn)有普通收費公路政策已不適應(yīng)當(dāng)前的情況，如打擊偷逃通行費等違法行為、重大節(jié)假日免收小型客車通行費等，均無規(guī)范條款。而且在國家全面深化改革的背景下，新修訂實施的《預(yù)算法》，以及國務(wù)院出臺的深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)地方政府債務(wù)性管理、創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵社會投資等一系列新的重大改革，都對普通收費公路政策提出了新的要求。從公路交通自身發(fā)展看，現(xiàn)有的一些規(guī)定也不能滿足公路建設(shè)加快成網(wǎng)和高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營管理的實際要求。而自2013年交通運輸部對《收費公路管理條例》修正案征求意見以來，近2年時間新的《收費公路管理條例》遲遲未能發(fā)布。其他一些與收費公路相關(guān)的法規(guī)政策，都是在收費公路的發(fā)展中專門針對某一問題制定的，具有很強(qiáng)的針對性，同時也是以較大的改革成本為代價的。面對當(dāng)前的新形勢、新要求，包括普通收費公路在內(nèi)的收費公路立法工作明顯滯后，難以形成科學(xué)有效的收費公路法律體系。這種制度上的缺陷，直接導(dǎo)致了現(xiàn)實普通收費公路管理工作中各種問題的出現(xiàn)，從而阻礙了我國公路事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

2.3 信息公開不透明、輿論引導(dǎo)不到位

長期以來，公路收費的合理性一直為各界爭論的焦點。公路收費已不僅僅是經(jīng)濟(jì)、民生問題，更是攸關(guān)社會公平正義的社會問題。應(yīng)該看到公眾對于普通收費公路的不滿，更多的是因為普通收費公路的賬本不公開、不透明。部分普通收費公路路況差、不養(yǎng)護(hù)，卻依舊進(jìn)行收費，對外卻說年年虧損，人們就會質(zhì)疑這條普通收費公路到底收了多少錢，有多少錢用于道路維護(hù)保養(yǎng)，有多少錢用于支付收費人員的工資，有多少錢流進(jìn)了投資者的腰包，在撤銷政府還貸二級收費公路后，為什么其他普通收費公路還在繼續(xù)收費，這恐怕才是群眾更關(guān)心的問題。而普通收費公路的經(jīng)營管理者和作為普通收費公路監(jiān)督部門的各級交通管理單位，面對公眾質(zhì)疑和媒體負(fù)面報道時，對政策宣傳解讀不到位，缺乏有效的引導(dǎo)，選擇不回應(yīng)、不解釋，甚至敵視的態(tài)度，從而愈加導(dǎo)致輿論一邊倒的批評。

3 加強(qiáng)普通收費公路管理的對策

3.1 加快立法，完善收費公路法律體系

收費公路的健康發(fā)展離不開完善的法律體系的指導(dǎo)和保障。目前，我國普通收費公路在發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題，與法律法規(guī)不健全，監(jiān)督機(jī)制不完善有密切關(guān)系。要解決這些問題就應(yīng)當(dāng)加快收費公路的立法的步伐，加強(qiáng)收費公路相關(guān)法律研究，建立起完善的收費公路法律體系，為收費公路健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境。

首先，結(jié)合《收費公路管理條例》的修訂，完善收費公路相關(guān)制度建設(shè)，對涉及收費公路發(fā)展的一系列問題，如收費公路審批、收費權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費公路到期回收等進(jìn)行細(xì)化，使之具有可操作性。例如，為避免普通收費公路到期無人養(yǎng)護(hù)，可預(yù)先設(shè)立公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量保證金，同時每年按照通行費收入的一定比例提取保證金，設(shè)立專戶管理。在收費期限屆滿時，如經(jīng)營者拒絕養(yǎng)護(hù)或養(yǎng)護(hù)不到位，可以動用保證金進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理。

其次，強(qiáng)化政府對收費公路的監(jiān)督機(jī)制，把重點放在收費公路的規(guī)劃、市場準(zhǔn)入、行為準(zhǔn)則、退出機(jī)制等方面，嚴(yán)格監(jiān)督收費公路運營過程中的重要環(huán)節(jié)。通過對政府還貸公路實行規(guī)范的預(yù)算管理、在特許經(jīng)營協(xié)議中明確經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，以及收費公路信息公開等方面，全面加強(qiáng)政府對普通收費公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的出行服務(wù)。

最后，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和對地方工作的指導(dǎo)，對現(xiàn)行的中央和地方法規(guī)政策進(jìn)行清理，解決現(xiàn)行法規(guī)政策中不適應(yīng)實際需要、前后規(guī)定不一致等問題，規(guī)范地方政府和收費公路經(jīng)營者行為，依法建設(shè)和管理我國公路網(wǎng)架構(gòu)中的“兩個公路體系”，嚴(yán)格控制普通收費公路收費里程規(guī)模，嚴(yán)格普通收費公路的設(shè)置，推進(jìn)我國公路交通事業(yè)的科學(xué)、健康和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)只有高速公路收費，其他公路全部回歸公共財政承擔(dān)的目標(biāo)。

3.2 理順管理體制，提高管理效能

理順我國的普通收費公路管理體制，應(yīng)根據(jù)政府宏觀調(diào)控、專門機(jī)構(gòu)管理的思路，按照政事分開、政企分開的原則，分類管理，提高管理效能。

首先，政府宏觀調(diào)控。交通管理部門應(yīng)按政事分開、政企分開的原則，重新定位職能，真正成為受政府委托，代行政府職能的法定機(jī)構(gòu)，依法實行以政策調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理、公共服務(wù)等為主的宏觀調(diào)控，打造公平、公正、公開的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

其次，專門機(jī)構(gòu)管理。交通主管部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)普通收費公路法規(guī)、政策的制定和實施，行業(yè)的監(jiān)督和管理，以及對經(jīng)營者進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。普通收費公路的經(jīng)營管理也離不開專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)管理，通過不斷提高管理人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)，為大眾提供更好的服務(wù)。

最后，分類管理。按照普通收費公路性質(zhì)的不同，實行不同的管理體制。政府還貸公路，由省級交通主管部門管理，對普通收費公路進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)站審批;地方交通主管部門組建公司負(fù)責(zé)收費公路的建設(shè)，實行貸款、收費、還貸、養(yǎng)護(hù)的統(tǒng)一管理;由交通、財政、物價部門根據(jù)國家規(guī)定審核收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)，并對資金使用進(jìn)行監(jiān)督管理。經(jīng)營性公路，實行市場化運作，依法招標(biāo)選擇投資人，成立公司進(jìn)行經(jīng)營管理，由交通、物價部門根據(jù)國家規(guī)定審核收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)，交通主管部門對建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。

3.3 加強(qiáng)宣傳，正面引導(dǎo)輿論

立足我國當(dāng)前的國情，為緩解政府投資能力的不足，創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵社會資本投資公路建設(shè)，是籌集公路交通建設(shè)資金的重要渠道。在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，國家逐步收緊普通收費公路政策，嚴(yán)格控制普通收費公路規(guī)模的背景下，普通收費公路仍將存在。

在撤銷政府還貸二級收費公路以后，由于部分地區(qū)普通收費公路的公益性服務(wù)缺失，以及政府和有關(guān)部門工作人員對政策的解讀不到位，造成公眾對現(xiàn)有的普通收費公路反映強(qiáng)烈。

為緩解輿論壓力，取得公眾的理解和支持，應(yīng)結(jié)合本地實際情況，加強(qiáng)輿論正面引導(dǎo)，有針對性地做好宣傳解釋工作。首先，信息公開程度是影響輿論導(dǎo)向的關(guān)鍵因素，也體現(xiàn)著政府管理普通收費公路的誠意和決心。各級主管部門應(yīng)完善信息公開機(jī)制，定期向社會公布普通收費公路的收支情況、運營成本、收費資金去向、構(gòu)成比例等，主動營造公開、透明的政務(wù)、財務(wù)運營環(huán)境。其次，充分發(fā)揮政府監(jiān)管和公民監(jiān)督的合力，利用傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體和微信、微博等新興媒體平臺，調(diào)動公眾參與監(jiān)督普通收費公路運營和管理的積極性，對不法行為形成輿論壓力，使其主動規(guī)范自身行為。

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