劉昱彤

摘 要：傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論向治理理論的轉(zhuǎn)變是新公共管理運(yùn)動的結(jié)果，而全球化是世界形勢發(fā)展的基本特點(diǎn)之一，全球化的直接后果就是與日俱增的全球性問題與政治實(shí)體治理滯后的矛盾，它給公共管理增加了新的內(nèi)容，也帶來了新的挑戰(zhàn)，而全球治理正是公共管理理論在全球化背景下的新趨勢。全球治理是指在沒有強(qiáng)力中央權(quán)威的干預(yù)下，以已得到認(rèn)可的法規(guī)、規(guī)范和制度所形成的框架為基礎(chǔ)進(jìn)行全球合作，文章基于統(tǒng)治與治理理論闡釋了全球治理是公共管理的新趨勢，并進(jìn)一步分析了全球治理理論的困境與出路。

關(guān)鍵詞：全球化；新公共管理；治理理論；全球治理

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）03-0136-03

1 新公共管理運(yùn)動下的統(tǒng)治與治理

20世紀(jì)70～80年代，西方掀起了一場重塑政府、再造公共部門的新公共管理運(yùn)動，治理理論也應(yīng)運(yùn)而生了，治理理論作為新公共管理理論的重要代表對各國政府的改進(jìn)和革新提供了順應(yīng)形勢的理論依據(jù)。作為對傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論的反駁和挑戰(zhàn)，治理倫理呼吁的是如何解決全球化進(jìn)程中復(fù)雜而動態(tài)的公共決策。治理理論在彌補(bǔ)國家和市場調(diào)控的不足中做出了貢獻(xiàn)，但是也存在合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、治理性與靈活性的矛盾以及責(zé)任與效率的矛盾。

1.1 統(tǒng)治理論及其困境

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國家，它是伴隨國家的產(chǎn)生而興起的。國家產(chǎn)生之后必然需要一個強(qiáng)有力的階級組織起來，形成強(qiáng)大的政權(quán)而對國家進(jìn)行管理，如果沒有誕生國家這個政治實(shí)體，統(tǒng)治也無從談起。

一方面，統(tǒng)治的沿革可以追溯到自然法和社會契約論。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由個人行使的，每個人是自己的裁判者，因此自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個人都是自己命運(yùn)的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)更像是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權(quán)力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護(hù)他們的人身和財產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。“這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此?！眹业漠a(chǎn)生是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。

另一方面，統(tǒng)治的起源可以通過階級分析法來追溯，其主要特點(diǎn)是將階級利益和階級關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產(chǎn)物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方便淪為被統(tǒng)治者。

然而統(tǒng)治理論作為一種傳統(tǒng)的管理模式，隨著社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和民主權(quán)力的普及化，暴露出了其根源性的缺陷，同時也造成了社會管理的困境。其困境首當(dāng)其沖表現(xiàn)為對市場失靈和政府失靈的無能為力。市場失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機(jī)制的作用無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。市場在公共產(chǎn)品的提供、限制壟斷、約束個人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)及統(tǒng)計成本等方面存在著內(nèi)在的局限。因此，單純的依靠市場手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而此時西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家推崇的政府干預(yù)的管理模式，被認(rèn)為是解決市場失靈最有效的方法。

凱恩斯的國家干預(yù)理論被認(rèn)為是西方統(tǒng)治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能時也有一些內(nèi)在的局限，與市場失靈一樣，政府也會出現(xiàn)失靈。20世紀(jì)70年代開始在西方國家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場經(jīng)濟(jì)國家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預(yù)的政策，正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對付市場和國家協(xié)調(diào)的失效，而此時治理理論正在作為一種新的政府管理理念而興起。

1.2 治理理論

治理理論興起于20世紀(jì)下半葉，西方政府管理的指導(dǎo)思想是：最好的政府，用市場機(jī)制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)。因為，一方面市場調(diào)節(jié)有失靈之處，即市場在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束極端個人主義、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，統(tǒng)計成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調(diào)節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國家計劃、命令手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。

詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。同時，將治理定義為一個潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個潛在的規(guī)則，它必須依靠國家強(qiáng)制力實(shí)行下去，這將減少政府的權(quán)力，由一個“強(qiáng)政府”向“強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)變，符合當(dāng)前構(gòu)建“有限政府”的理念。

全球治理委員會在《我們?nèi)蚝献骰锇椤分袑⒅卫矶x非常寬泛，把集體和個人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內(nèi)，據(jù)此，治理是各種公共或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理主體包括國家、社會、市民、市場等。學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的理解：

①治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。

②治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性。

③治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴。

④治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治。

⑤治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。

治理理論從更高層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統(tǒng)治，以治理機(jī)制對付市場和政府的雙“失效”，認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)政府和市場調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足。俞可平將治理定義為官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動和公共管理過程。但同時也指出治理需要必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。

綜上所述，我們可以將治理理解為由多個中心（國家、公民、市場、社會）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對公共事務(wù)以及一些私人事務(wù)中需要公共部門解決的那一部分進(jìn)行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國家權(quán)力向社會回歸的過程。

2 全球化背景下全球治理理論的新趨勢

全球化是世界形勢發(fā)展的基本特點(diǎn)之一，全球化的直接后果就是與日俱增的全球性問題與政治實(shí)體治理滯后的矛盾，它給公共管理增加了新的內(nèi)容，也帶來了新的挑戰(zhàn)，而全球治理正是公共管理理論在全球化背景下的新趨勢。

2.1 全球治理的內(nèi)涵

全球治理是指全球化時代全球公共事務(wù)的管理方式，全球公民依照某種普遍認(rèn)可的規(guī)則參與及管理各層次國際公共事務(wù)并形成新的、得到認(rèn)可的規(guī)則或制度，世界得以有序發(fā)展。這其中，政府組織仍然是對資源和價值進(jìn)行權(quán)威性分配的主體，也以這個主體的身份參與全球資源和價值的權(quán)威性分配。但它已不再是唯一的主體，而必須在很大程度上容納其它行為主體進(jìn)入這一程序，與其它行為主體合作、協(xié)商，達(dá)成一致并相互監(jiān)督。全球治理理念表達(dá)了通過多方面、多層次談判來解決全球公共領(lǐng)域問題的需求與愿望。在缺乏等級體制、缺乏強(qiáng)制性權(quán)威的國際社會領(lǐng)域，全球治理尤其適用于國際公共事務(wù)管理的研究。

全球治理是由多層級和多元復(fù)合體構(gòu)成的組織體系和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主權(quán)國家的政府只是其多層級系列中的一級、多元復(fù)合體中的一員。從縱向上看，國家已經(jīng)從壟斷政治權(quán)力的惟一最高的政治實(shí)體跌落到“全球體系——區(qū)域組織——國家——地區(qū)（和社區(qū)）——民間組織——個人”連續(xù)體的一個中間環(huán)節(jié)的位置；從橫向上看，它成為在聯(lián)合國中與區(qū)域性組織、跨國公司、國際間非政府組織并列的多元主體之一。

全球治理的基本特征是：

①在全球范圍內(nèi)雖然缺乏某種中央權(quán)威，但仍存在能夠?qū)嵤┠承Q定的機(jī)制。全球治理的實(shí)質(zhì)是以全球治理機(jī)制為基礎(chǔ)，而不是以正式的政府權(quán)威為基礎(chǔ)。

②全球治理存在一個由不同層次的行為體和運(yùn)動構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)行為者的多元化和多樣性。全球治理并不排斥國家政府在全球治理中的重要作用，但它認(rèn)為國家只是進(jìn)行全球治理的眾多行為體的一部分，各種非國家行為體與國家政府協(xié)商合作，從地區(qū)到全球?qū)哟紊辖鉀Q共同的問題。

③全球治理的方式是參與、談判和協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)程序的基本原則與實(shí)質(zhì)的基本原則同等重要，其關(guān)鍵詞是“項目規(guī)劃”、“伙伴關(guān)系”、“意見一致”。

④全球治理與全球秩序之間存在著緊密的聯(lián)系，全球秩序包含那些世界政治不同發(fā)展階段中的常規(guī)化安排，一些安排是基礎(chǔ)性的，而另一些則是程序化的。

2.2 全球治理的必要性

首先，全球治理體現(xiàn)了國際社會的公共事務(wù)管理中對原有的以國別為基礎(chǔ)的模式的突破，而將國際事務(wù)放置于全球化的大背景下予以處理。

全球化理念的核心特征在于將諸多的社會問題和理論問題放在全球化的視野里予以考量，全球治理豐富了“國際公共事務(wù)”這一概念的內(nèi)涵，因為跨越國界的公共事務(wù)不一定要求國家的介入與處理，它是跨越國界的，是“全球的”，但不是國與國之間的。全球治理所要管理的公共事務(wù)是全球公共事務(wù)，即影響范圍跨越民族國家地理疆界的事務(wù)。這類事務(wù)是多中心的、分散的。它并不分散于各個民族國家，而是以不同的事務(wù)為中心分散于全球不同地區(qū)、國家、地方或社群。這種多層次、多中心的全球公共事務(wù)的存在，形成了一種有別于國內(nèi)社會意義上的秩序，它無法由集中的行政機(jī)構(gòu)通過頒布和強(qiáng)制實(shí)施的法令來完成，而只能通過自發(fā)的、非集中的全球治理來完成。單一的治理模式要么不可能，因為不存在一個凌駕于一切國家之上的政治權(quán)威，要么太大，因為包括了不受影響的人，以致資源浪費(fèi)及低效率，要么太小，因為無法將受到影響的整個公眾包括在內(nèi)從而有可能忽略某些利益。全球治理正是一種針對公共產(chǎn)品與服務(wù)的地域性與層次性的國際公共管理模式。通過否認(rèn)政府作為全球公共事務(wù)管理的唯一權(quán)威，它否定了科層制為國際公共管理的唯一組織模式，這使得國際公共事務(wù)的管理更為靈活，可隨事務(wù)的不同而采取不同的組織模式，充分將不同的受影響人群納入到不同事務(wù)的治理之中。

其次，國與國之間相互依賴程度加深，客觀上要求國際公共事務(wù)管理以合作與協(xié)商的互動模式開展，全球治理理念恰好滿足了這一要求。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的大潮，生產(chǎn)在全球范圍內(nèi)加以組織，國際分工的深度、廣度不斷擴(kuò)大，水平的不斷提升，各國經(jīng)濟(jì)連結(jié)成了一個密切聯(lián)動的有機(jī)整體，世界各國的共同利益領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，無論是大國還是小國，無論是強(qiáng)國還是弱國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運(yùn)共同體。在許多方面國內(nèi)與國際的區(qū)分愈來愈淡化。許多國家都越來越清楚地認(rèn)識到，國內(nèi)問題的解決很多時候單純依靠國內(nèi)力量是無法完成的，而有賴于與周邊國家的合作與協(xié)調(diào)。這種相互邊際效應(yīng)的存在使各行為主體的逐利行為不得不被一種外在客觀性所制約，即使是最弱小的國家也具有報復(fù)他國的能力。這就在客觀上要求在全球公共事務(wù)的管理過程中以協(xié)商與合作作為主要方式，以強(qiáng)權(quán)為基礎(chǔ)的行為必然遭到排斥甚至是報復(fù)。全球治理正是強(qiáng)調(diào)各行為主體之間的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過確立相互認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對全球公共事務(wù)的管理，各行為主體之間基于公共利益和認(rèn)同之上的合作將是其主要運(yùn)作方式。

最后，國際社會民主化運(yùn)動推動了以多主體為特征的全球治理的發(fā)展，這使國際事務(wù)的治理不僅僅限于國家之間的活動。

隨著全球化時代的到來，以統(tǒng)治和服從為特征的強(qiáng)權(quán)型國際關(guān)系日益遭到世界范圍內(nèi)的反抗與抵制，以獨(dú)立自主、平等參與和互利合作為特征的民主化社會日益成為國際社會的普遍追求。反對霸權(quán)的呼聲日益高漲，一些新出現(xiàn)的小國家強(qiáng)烈要求在國際公共事務(wù)處理上考慮其利益與訴求，要求參與到國際社會的各種議事日程中來。

此外，各種國際組織及非政府性的跨國利益集團(tuán)的空前發(fā)展，已成為全球化時代的一大景觀。它們的日益成長不僅在相當(dāng)程度上影響了各國政府的對外政策，而且改變了國際社會以國家為中心的局面，在表達(dá)公民利益與需求、重新配置資源方面發(fā)揮著不可忽視的作用。除民族國家與各種非政府組織以外，世界各地公民也通過各種方式表達(dá)了對全球公共事務(wù)的廣泛深入?yún)⑴c及獲得發(fā)言權(quán)甚至決策權(quán)的愿望，包括在全球問題和沖突中處于弱勢地位、不發(fā)達(dá)的地區(qū)或群體。

全球治理正是要引入?yún)^(qū)域性組織、民族國家、非政府組織、跨國公司乃至企業(yè)、公民自組織的管理主體地位。聯(lián)合國全球治理委員會指出，“治理在世界層次上一直被主要視為政府間的關(guān)系。如今則必須看到它與非政府組織、各種公民運(yùn)動、跨國公司和世界資本市場有關(guān)?！?/p>

全球化在客觀上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的以地理界線為基礎(chǔ)的公共事務(wù)管理模式，提出了有效解決全球范圍內(nèi)事務(wù)安排的要求。全球治理概念恰當(dāng)?shù)貪M足了以上多種要求而成為公共管理領(lǐng)域里一個頗為有用的術(shù)語。

3 全球治理的困境與出路探究

全球治理反映了從國家中心觀的治理模式向社會中心觀的治理模式的轉(zhuǎn)型，表明人類的政治生活正從國家主導(dǎo)向社會主導(dǎo)的形態(tài)轉(zhuǎn)化。然而，迄今為止，有關(guān)國際公共管理的文獻(xiàn)尚未超越傳統(tǒng)的思維框架，治理尚未成為解決新問題的特殊工具。

有學(xué)者指出，全球治理的概念是要排除任何中央集權(quán)的組織和控制的思想而主張具有多種組織、多個層次和決策當(dāng)局的模式。全球化愈是發(fā)展，各種群體就愈會按照自己的或基于現(xiàn)實(shí)或基于想象的特點(diǎn)，要求采取新的集體行動。

全球治理問題中最嚴(yán)重的就是存在“民主的赤字”問題，全球治理體系核心存在的致命的缺陷就是缺乏民主的信任，因為這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權(quán)力、影響、機(jī)會與資源的極度不平等。

國際社會中有許多國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、行政手段和政治結(jié)構(gòu)都不合格，甚至根本不存在。這無疑將限制這些國家及其人民在國際社會表達(dá)其特殊利益和要求的能力，從而削弱其對資源分配和價值表達(dá)、制定國際規(guī)則的參與及影響。

全球治理有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，在國際社會是不會出現(xiàn)有效的治理的。治理不是世界政府或超國家權(quán)威執(zhí)行的統(tǒng)治，而是各國政府、非政府組織等與社會的平等合作，并且社會發(fā)揮的作用應(yīng)該越來越強(qiáng)大。

由無限多樣化的公民團(tuán)體組成的全球公民社會，與其它同類組織一起，表達(dá)特殊社會群體的利益和要求，參與分配資源和價值，制定國際規(guī)則，作出承諾和承擔(dān)采取相應(yīng)行動的責(zé)任。正是在公民社會的積極互動與參與之下，全球治理才得以依靠合作與協(xié)商的方式運(yùn)作，全球治理才得以成為對公共事務(wù)的有效的治理。

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