王菲易

海關(guān)治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化：國(guó)際海關(guān)最佳實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示

王菲易*

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決定確定的全面深化改革的總目標(biāo)。加快海關(guān)治理體系建設(shè)是貫徹十八屆三中全會(huì)精神的必然要求，是落實(shí)海關(guān)現(xiàn)代化改革的現(xiàn)實(shí)需要，中國(guó)海關(guān)應(yīng)著眼把握和適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變、國(guó)際貿(mào)易迅猛發(fā)展以及我國(guó)深化改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景，從國(guó)家利益的高度以及國(guó)家對(duì)海關(guān)在安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的深層次需要出發(fā)，積極探索海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑。

治理體系;治理能力;海關(guān)改革;海關(guān)治理

海關(guān)治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“轉(zhuǎn)變政府職能”、“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”以及“加快完善開放型經(jīng)濟(jì)體系”、“加快培育參與和引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，以開放促改革”等一系列重大決策部署的實(shí)現(xiàn)路徑。治理在本質(zhì)上是一個(gè)意圖解構(gòu)和軟化政府的概念，承載了改革的內(nèi)涵，即針對(duì)僵硬的國(guó)家機(jī)器和官僚組織進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的改造。①卓凱、殷存毅：《區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)：跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)經(jīng)研究》2007年第1期。海關(guān)治理是國(guó)家治理體系不可或缺的重要組成部分，海關(guān)職能的有效履行有利于國(guó)家治理體系的完善。

一、推進(jìn)海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的目標(biāo)

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，多元復(fù)雜社會(huì)的治理需要積極動(dòng)員各種治理資源和主體力量，需要在政府體系內(nèi)部形成一個(gè)上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府的不同部門之間、不同政策領(lǐng)域之間的跨界合作網(wǎng)絡(luò)，完善部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。海關(guān)治理是海關(guān)按照某種既定的秩序和目標(biāo)，對(duì)海關(guān)的運(yùn)行與發(fā)展進(jìn)行有計(jì)劃的控制、協(xié)調(diào)與引導(dǎo)的活動(dòng)。根據(jù)治理理論的主要觀點(diǎn)，海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的主要目標(biāo)包括(參見表1)：

首先，在價(jià)值理念層面，實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理理念的現(xiàn)代化和海關(guān)治理角色的重構(gòu)。治理“不再是監(jiān)督，而是合同包工;不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散;不再是由國(guó)家進(jìn)行再分配，而是國(guó)家只負(fù)責(zé)管理;不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理;不再是由國(guó)家指導(dǎo)，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作?！雹冢廴鹗浚莞ダ仕魍?格扎維爾·梅理安：《治理問題與現(xiàn)代福利國(guó)家》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》(中文版)1999年第2期?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要特征是政府、市場(chǎng)、社會(huì)職能邊界清晰，海關(guān)應(yīng)摒棄對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)，通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和營(yíng)造良好環(huán)境發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，引導(dǎo)促進(jìn)本領(lǐng)域資源合理配置。

表1 海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的目標(biāo)與主要內(nèi)容

其次，在制度安排層面，建構(gòu)海關(guān)治理結(jié)構(gòu)體系，即參與治理過程的各個(gè)主體(包括海關(guān)、社會(huì)、企業(yè)乃至個(gè)人)之間的權(quán)責(zé)配置及相互關(guān)系。海關(guān)治理是由多領(lǐng)域、多層次、多主體共同作用而形成的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，即海關(guān)不同治理領(lǐng)域的系統(tǒng)化和同一治理領(lǐng)域的系統(tǒng)化;前者要求海關(guān)對(duì)管理事務(wù)進(jìn)行宏觀劃分，分領(lǐng)域進(jìn)行治理，后者要求海關(guān)對(duì)某一相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)治理。海關(guān)應(yīng)通過引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)界參與治理，優(yōu)化國(guó)際貿(mào)易決策協(xié)調(diào)機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的能力。

最后，在手段技術(shù)層面，運(yùn)用“治理工具”，建構(gòu)海關(guān)治理結(jié)構(gòu)，即參與治理的各主體尤其是海關(guān)為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而采取的行動(dòng)策略。治理結(jié)構(gòu)為海關(guān)治理提供了基本的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和策略空間，要使治理結(jié)構(gòu)能夠發(fā)揮預(yù)期的激勵(lì)作用，就必須研究治理行為本身，研究治理主體如何選擇實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的合適方式和手段。③關(guān)于治理工具的研究，參考張璋：《政府治理工具的選擇與創(chuàng)新——新公共管理理論的主張及啟示》，《新視野》2001年第5期。這就需要運(yùn)用治理工具來實(shí)現(xiàn)。

二、推進(jìn)海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的途徑：海關(guān)治理能力建設(shè)

無疑，海關(guān)治理體系的構(gòu)建非常重要，但無論多么完善的治理體系，最終都要落實(shí)在具體的治理能力上。也就是說，如果海關(guān)治理體系的構(gòu)建是基礎(chǔ)，那么海關(guān)擁有的治理能力則是實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理績(jī)效的關(guān)鍵。海關(guān)治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化需要加強(qiáng)以下五種能力建設(shè)：決策能力、執(zhí)行能力、協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和發(fā)展能力。其中，發(fā)展能力是前提，決策能力是基礎(chǔ)，執(zhí)行能力是關(guān)鍵，協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力是保障。

(一)決策能力建設(shè)

海關(guān)決策能力是海關(guān)根據(jù)不斷變化的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革，尤其是制度安排和公共政策的調(diào)適，以及治理體制和機(jī)制的創(chuàng)新、治理流程的優(yōu)化重組，有效應(yīng)對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題可能導(dǎo)致的轉(zhuǎn)型危機(jī)與治理風(fēng)險(xiǎn)，并滿足海關(guān)管理相對(duì)人的新需求與新期望的能力。海關(guān)治理的目標(biāo)是否清晰、方向是否明確、路徑是否合理，主要取決于海關(guān)決策能力的高低;決策能力建設(shè)有助于幫助海關(guān)有計(jì)劃、按步驟地制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)各項(xiàng)政策，也為海關(guān)管理者應(yīng)在何時(shí)、按何種方式貫徹海關(guān)政策、規(guī)則提供了依據(jù)。

海關(guān)應(yīng)著眼于以預(yù)防為主，而不是通過事后服務(wù)來挽回?fù)p失，它們?cè)谧龀鰶Q策時(shí)，應(yīng)盡一切可能考慮到未來!在國(guó)際上，風(fēng)險(xiǎn)管理已成為各國(guó)海關(guān)應(yīng)對(duì)形勢(shì)和挑戰(zhàn)、化解矛盾和壓力、預(yù)防和分析危機(jī)事件、提升決策能力的共同選擇。1997年，世界海關(guān)組織在修訂《京都公約》時(shí)正式將風(fēng)險(xiǎn)管理納入“京都公約海關(guān)監(jiān)管指南”，作為簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)的一項(xiàng)具體措施。④孫毅彪：《海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理理論與應(yīng)用研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第1頁(yè)。世界海關(guān)組織將風(fēng)險(xiǎn)管理列為《21世紀(jì)海關(guān)戰(zhàn)略文件》中十大重點(diǎn)工作的第三項(xiàng)，并在推動(dòng)成員應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)方面采取了一系列舉措，包括制訂了供各成員國(guó)參考使用的《風(fēng)險(xiǎn)管理匯編》，探索在各大區(qū)加大對(duì)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理布控的協(xié)調(diào)力度。為在貿(mào)易便利和法律監(jiān)管之間達(dá)到平衡，各國(guó)海關(guān)大多摒棄其傳統(tǒng)的、慣常的“關(guān)口”檢查，而改以應(yīng)用不同程度的風(fēng)險(xiǎn)管理原則。⑤［比］Luc De Wulf、［巴］JoséB.Sokol主編：《海關(guān)現(xiàn)代化手冊(cè)》，上海海關(guān)翻譯小組譯，中國(guó)海關(guān)出版社2008年版，第5頁(yè)。

20世紀(jì)末，歐洲經(jīng)濟(jì)衰退和政府赤字日益加重，雖然歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)已形成，實(shí)行統(tǒng)一的對(duì)外政策(包括海關(guān))，各國(guó)海關(guān)的基本職責(zé)主要集中在執(zhí)行歐盟制定的統(tǒng)一的海關(guān)政策上，各國(guó)只能在國(guó)內(nèi)的海關(guān)執(zhí)法上保持原有體制不變。荷蘭作為歐洲門戶，進(jìn)出口量持續(xù)增長(zhǎng)，境內(nèi)的鹿特丹港是歐洲大陸貨物進(jìn)出的主要通道，為此荷蘭海關(guān)借鑒企業(yè)量化管理方法，實(shí)行契約式管理，對(duì)包括海關(guān)監(jiān)管模式等海關(guān)管理理念和方法手段進(jìn)行了調(diào)整和變革。⑥最初的契約管理只有兩個(gè)層次，由海關(guān)稅務(wù)署署長(zhǎng)與海關(guān)局長(zhǎng)、海關(guān)局局長(zhǎng)與9個(gè)地區(qū)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)簽訂合同，現(xiàn)在已發(fā)展到地區(qū)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)與48個(gè)隸屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)、隸屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)與200多個(gè)下屬檢查隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的四個(gè)層次的契約式管理，并把海關(guān)的大部分工作都納入到契約中去，各層領(lǐng)導(dǎo)之間60%以上圍繞契約的內(nèi)容進(jìn)行。參見：海關(guān)總署督察特派員辦公室《荷蘭海關(guān)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《中國(guó)審計(jì)》2004年第2期;中國(guó)物流學(xué)會(huì)歐洲國(guó)際物流研究交流與合作部：《歐盟通關(guān)制度變革與物流發(fā)展》，《現(xiàn)代物流報(bào)》2008年4月16日，第6版;惠澤華：《荷蘭海關(guān)契約式管理對(duì)我國(guó)海關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理的啟示》，《改革與開放》2010年第12期。這一改革以拓展海關(guān)監(jiān)管的時(shí)間和空間，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理等先進(jìn)管理方法和手段，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)由過去的口岸實(shí)施、一線設(shè)防的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，逐漸向口岸現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)與事后實(shí)施海關(guān)審計(jì)有機(jī)組合的海關(guān)管理模式轉(zhuǎn)型。契約式管理大大提高了荷蘭海關(guān)的工作效率，在世界銀行“物流指數(shù)”評(píng)比中荷蘭海關(guān)取得了海關(guān)工作效率和通關(guān)手續(xù)等指標(biāo)的世界第一。德國(guó)海關(guān)在巴伐利亞州設(shè)立全國(guó)風(fēng)險(xiǎn)布控中心，實(shí)行全天候運(yùn)作，負(fù)責(zé)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)形成的風(fēng)險(xiǎn)提示進(jìn)行二次甄別并向業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)出查控指令。俄羅斯海關(guān)將通關(guān)監(jiān)管總局、收入和稅率調(diào)控總局、信息技術(shù)總局職權(quán)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作統(tǒng)一納入新成立的風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)監(jiān)管局，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理資源的整合調(diào)度。

(二)執(zhí)行能力建設(shè)

海關(guān)執(zhí)行能力是指對(duì)海關(guān)的管理范圍與職能邊界進(jìn)行清晰界定，明確重點(diǎn)領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展次序，以確保各項(xiàng)具體制度、政策、規(guī)則的貫徹落實(shí)。隨著全球化加速和中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化對(duì)海關(guān)職能提出了優(yōu)化、調(diào)整和重構(gòu)的要求。海關(guān)職能的內(nèi)涵發(fā)生了相應(yīng)的變化，海關(guān)對(duì)海關(guān)事務(wù)的管理不再是包攬一切、統(tǒng)管一切，而主要是管它該管、應(yīng)管的事務(wù)。中國(guó)海關(guān)現(xiàn)有的基本制度具有強(qiáng)大的制度規(guī)范功能與調(diào)適能力，問題在于如何通過有效的職能調(diào)整、體制變革和機(jī)制完善，確保制度功能的充分發(fā)揮，主要體現(xiàn)在：

第一，發(fā)揮海關(guān)在口岸管理職能整合過程中的牽頭作用。發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)近年來逐步強(qiáng)調(diào)口岸協(xié)調(diào)管理，完成了由傳統(tǒng)意義上強(qiáng)調(diào)口岸各部門各司其職、配合協(xié)作，向國(guó)家口岸規(guī)劃、部門職能整體設(shè)計(jì)、資源整合的過渡?！?·11”事件后，美國(guó)進(jìn)行了口岸管理體制改革，通過組建海關(guān)與邊境保護(hù)局實(shí)現(xiàn)了邊境管理的統(tǒng)一化。

第二，注重重點(diǎn)領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展。各國(guó)海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略都明確提出優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，并在實(shí)踐中有所側(cè)重地加以推進(jìn)。由于歐盟將知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為其經(jīng)濟(jì)的基石，歐盟海關(guān)把對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)視為保持歐盟創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的有力保障，在不斷加大自身知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法力度的同時(shí)，在與美、日、中等主要貿(mào)易伙伴國(guó)家海關(guān)合作中也將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為重點(diǎn)內(nèi)容。

(三)協(xié)商能力建設(shè)

海關(guān)需要積極尋求與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，穩(wěn)妥推進(jìn)海關(guān)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化和社會(huì)化，建構(gòu)多中心的合作治理體系。協(xié)商能力建設(shè)是指海關(guān)加強(qiáng)與利益相關(guān)方的合作、協(xié)商以確保海關(guān)各項(xiàng)管理政策落到實(shí)處的能力;海關(guān)需要引入?yún)f(xié)商手段，在政策出臺(tái)和措施制定前廣泛征求企業(yè)等社會(huì)各界的意見，完善和保障相對(duì)人利益表達(dá)渠道，建立健全多主體協(xié)商機(jī)制。在我國(guó)海關(guān)治理體系建設(shè)中，海關(guān)加強(qiáng)與外部單位的協(xié)調(diào)配合必不可少，如海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)涉及商務(wù)、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)稅、銀行等23個(gè)部門的56種監(jiān)管證件，通關(guān)無紙化改革需要這些部門之間進(jìn)行密切配合。

海關(guān)要逐漸適應(yīng)國(guó)際上公共管理主體多元治理模式的轉(zhuǎn)型，通過協(xié)調(diào)引導(dǎo)來有效發(fā)揮其他部門、組織的作用。在有限的管理資源與所承擔(dān)任務(wù)不斷加重之間的矛盾日益突出的情況下，許多國(guó)家海關(guān)面向社會(huì)擴(kuò)大海關(guān)管理資源，將諸如技術(shù)鑒定、通關(guān)服務(wù)及技術(shù)支持等工作交由社會(huì)中介組織或?qū)I(yè)企業(yè)，如美國(guó)海關(guān)通過立法賦予報(bào)關(guān)代理人、擔(dān)保人代海關(guān)辦理部分通關(guān)手續(xù)的權(quán)力，將商品化驗(yàn)工作交由私營(yíng)的化驗(yàn)機(jī)構(gòu)來完成;還有些國(guó)家海關(guān)將海關(guān)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護(hù)以及電子數(shù)據(jù)傳輸工作交由專業(yè)公司承擔(dān)。

(四)應(yīng)急管理能力建設(shè)

應(yīng)急管理能力是海關(guān)對(duì)危機(jī)的響應(yīng)和管控能力。海關(guān)危機(jī)管理是海關(guān)管理過程中應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的一種具體管理形式，是以海關(guān)為主體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，運(yùn)用行政權(quán)力、整合公共資源，有效地預(yù)防、控制、處理和消弭威脅進(jìn)出境安全和海關(guān)自身安全的非常規(guī)事件和狀態(tài)，以恢復(fù)海關(guān)正常監(jiān)管秩序的一種動(dòng)態(tài)的、全方位的管理過程。⑦樊越：《大型國(guó)際活動(dòng)背景下海關(guān)危機(jī)管理研究——以北京奧運(yùn)會(huì)為例》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文2011年，第7頁(yè)。

“9·11”事件后，世界海關(guān)組織提出“確立海關(guān)作為保證國(guó)家邊境安全的首要管理機(jī)構(gòu)的地位”。⑧海關(guān)國(guó)際問題研究中心：《實(shí)施〈全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架研究報(bào)告〉的可行性研究》，2006年。基于海關(guān)職能的拓展，世界各國(guó)海關(guān)對(duì)危機(jī)管理問題進(jìn)行了探討。美國(guó)海關(guān)通過24小時(shí)原則、“10+2”輸美貨物報(bào)備制度、非侵入式檢查和強(qiáng)制性檢查、集裝箱安全倡議等措施來提高海關(guān)的應(yīng)急管理能力。⑨張亞平、胡蓉：《借鑒奧運(yùn)安保經(jīng)驗(yàn)淺析上海2010年世博會(huì)海關(guān)安保工作》，《科技信息》2009年第22期。2010年，為保護(hù)歐盟消費(fèi)者和歐盟社會(huì)安全，應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的自然災(zāi)害、流行性疾病等突發(fā)性事件對(duì)全球供應(yīng)鏈的影響，歐盟建立了海關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，各成員海關(guān)間實(shí)現(xiàn)了最高管理層間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通，可通過海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行信息交換。該系統(tǒng)在2011年日本福島地震引發(fā)核危機(jī)后為歐盟各成員海關(guān)監(jiān)控來至日本的貨物是否受到核污染發(fā)揮了重要作用。

(五)發(fā)展能力建設(shè)

海關(guān)發(fā)展能力是指使海關(guān)具備學(xué)習(xí)、吸納先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和自我改革的能力。海關(guān)發(fā)展能力建設(shè)是海關(guān)治理能力建設(shè)的集中表現(xiàn)。隨著全球化的發(fā)展，包括恐怖主義和有組織犯罪、對(duì)民眾的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等新威脅的增加，對(duì)海關(guān)和海關(guān)關(guān)員都提出了更高的要求，海關(guān)必須確保他們有能力和技術(shù)在所有運(yùn)作模式下高效履行海關(guān)職能。這與《21世紀(jì)海關(guān)戰(zhàn)略文件》的“能力建設(shè)”要求直接契合，期望通過能力建設(shè)確保海關(guān)的可持續(xù)發(fā)展。

海關(guān)發(fā)展能力建設(shè)的主要途徑有兩條：一是海關(guān)關(guān)員的自我發(fā)展能力，可以在共同目標(biāo)的指引下，通過構(gòu)筑多形式、多層次、開放性、立體化的學(xué)習(xí)體系，建立有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，創(chuàng)新學(xué)習(xí)載體，形成學(xué)習(xí)氛圍，引導(dǎo)全體關(guān)員樹立終身學(xué)習(xí)的理念，為切實(shí)履行海關(guān)職能提供人力資源保障。二是在技術(shù)層面，通過運(yùn)用先進(jìn)的科技裝備和技術(shù)手段提高海關(guān)作業(yè)的自動(dòng)化水平。美國(guó)海關(guān)將對(duì)新技術(shù)手段的運(yùn)用滲透到整個(gè)業(yè)務(wù)流程，不斷加大非侵入式和放射性物質(zhì)探測(cè)等技術(shù)的應(yīng)用，各式裝備的數(shù)量幾乎均排在世界各國(guó)(地區(qū))的首位。加拿大海關(guān)在邊境檢查中使用虹膜掃描識(shí)別系統(tǒng)、數(shù)碼指紋機(jī)等生物識(shí)別技術(shù)提高監(jiān)管的有效性。

三、推進(jìn)我國(guó)海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的建議

優(yōu)化海關(guān)治理資源，創(chuàng)新海關(guān)治理體制，是構(gòu)建與優(yōu)化海關(guān)治理體系的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)海關(guān)治理體系建設(shè)應(yīng)圍繞上述海關(guān)治理體系建設(shè)的目標(biāo)、愿景與方法，分析我國(guó)海關(guān)治理體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)海關(guān)治理能力現(xiàn)代化。具體而言，我國(guó)海關(guān)治理體系的構(gòu)建及其優(yōu)化主要包括五方面的內(nèi)容：一是治理理念的現(xiàn)代化，二是治理制度的重構(gòu)，三是治理主體的協(xié)作，四是治理過程的科學(xué)化，五是治理績(jī)效的優(yōu)化。

(一)治理理念的現(xiàn)代化：從海關(guān)管理到海關(guān)治理，提升決策能力和應(yīng)急處置能力

海關(guān)治理的提出標(biāo)志著海關(guān)治理理念從“行政主導(dǎo)”向“客戶導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，海關(guān)的角色從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的提供者。（10）強(qiáng)制性的有無是海關(guān)管理與海關(guān)治理的根本區(qū)別，在海關(guān)管理模式下，一切服務(wù)都不排斥強(qiáng)制性，而在海關(guān)治理模式下，服務(wù)是以客戶需求為導(dǎo)向?！肮苤菩秃ｊP(guān)”與“服務(wù)型海關(guān)”的概念是從公共管理學(xué)中的“管制型政府”與“服務(wù)型政府”的概念引申而來。參見劉熙瑞：《服務(wù)型政府：經(jīng)濟(jì)全球化背景下的中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2002年第7期。“客戶導(dǎo)向”實(shí)際上就是要把海關(guān)服務(wù)對(duì)象(包括政府和納稅人)的需求作為海關(guān)管理的目標(biāo)，通過建立廣泛的溝通與合作渠道更多地吸收海關(guān)服務(wù)對(duì)象參與海關(guān)的決策和管理過程，同時(shí)把海關(guān)服務(wù)對(duì)象的滿意度作為衡量海關(guān)工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)出口企業(yè)提供通關(guān)便利。海關(guān)治理理念的現(xiàn)代化落實(shí)到實(shí)踐層面主要是指：

(1)建設(shè)服務(wù)型電子海關(guān)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)運(yùn)作的信息化，并在此技術(shù)上再造海關(guān)工作流程，整合海關(guān)組織結(jié)構(gòu)及創(chuàng)新海關(guān)管理方式。電子海關(guān)建設(shè)必須以組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和業(yè)務(wù)流程的整合為基礎(chǔ)，從機(jī)構(gòu)重組、流程再造、管理方式更新入手，建設(shè)以客戶需求為導(dǎo)向的服務(wù)型電子海關(guān)，創(chuàng)新海關(guān)管理模式。

(2)引入績(jī)效管理工具，建設(shè)有效率的海關(guān)。對(duì)海關(guān)治理的績(jī)效的評(píng)估需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，分別對(duì)海關(guān)治理的效益、效率、效果以及價(jià)值進(jìn)行判斷。俄羅斯海關(guān)運(yùn)用世界銀行編制的投資吸引力評(píng)級(jí)作為監(jiān)測(cè)指標(biāo)，提出提高海關(guān)通關(guān)效率的具體指標(biāo)。

(3)完善應(yīng)急機(jī)制，提高危機(jī)處置能力。我國(guó)海關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理需要作為制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作體系和運(yùn)行模式，需要通過常設(shè)專門化行動(dòng)機(jī)構(gòu)、運(yùn)用制度化運(yùn)作機(jī)制、建設(shè)常規(guī)化保障體系，切實(shí)有效引導(dǎo)海關(guān)系統(tǒng)之外的其他主體既能平時(shí)就參與海關(guān)應(yīng)急管理，又能在危機(jī)時(shí)期共同參與突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)。（11）劉霞、嚴(yán)曉：《從應(yīng)對(duì)日本特大地震來談我國(guó)海關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)框架》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。

(二)治理角色的重構(gòu)：發(fā)揮海關(guān)在口岸管理中的牽頭作用，推進(jìn)決策能力建設(shè)

治理角色的重構(gòu)是指海關(guān)應(yīng)通過決策能力的提升以保持最大的靈活性來應(yīng)付不斷變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境。目前，我國(guó)口岸上設(shè)有海關(guān)、邊檢、質(zhì)檢和港監(jiān)等多個(gè)執(zhí)法部門，如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮中國(guó)海關(guān)(國(guó)家口岸辦)在口岸協(xié)調(diào)管理方面的重要作用，科學(xué)設(shè)計(jì)新的口岸通關(guān)模式，是擺在我們面前的重要課題。

中國(guó)海關(guān)應(yīng)著眼把握和適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變、國(guó)際貿(mào)易迅猛發(fā)展以及我國(guó)深化改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景，從國(guó)家利益的高度以及國(guó)家對(duì)海關(guān)在安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的深層次需要出發(fā)，充分發(fā)揮海關(guān)作為國(guó)家口岸管理的牽頭部門作用，推動(dòng)建立部門間的信息共享和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，解決部門溝通不暢、協(xié)調(diào)困難、重復(fù)檢查等問題，提高綜合執(zhí)法水平和效能;依托口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和互聯(lián)互通，積極實(shí)踐世界海關(guān)組織倡導(dǎo)的“邊境協(xié)同管理”理念，繼續(xù)深化關(guān)檢“三個(gè)一”通關(guān)模式改革，加強(qiáng)電子口岸及大通關(guān)建設(shè)。

(三)治理主體的協(xié)作：通過綜合治理，提升協(xié)商能力

在海關(guān)治理體系下，由于多元治理主體的存在，這就需要海關(guān)強(qiáng)化其協(xié)商能力，加強(qiáng)與各治理主體的溝通、協(xié)調(diào)與處理問題的能力。中國(guó)海關(guān)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商配套制度建設(shè)，探討價(jià)格磋商、聽證等協(xié)商程序的適用范圍;對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域尤其是歸類、審價(jià)、稽查等執(zhí)法爭(zhēng)議較多的領(lǐng)域適用協(xié)商手段的范圍需要進(jìn)一步研究。隨著海關(guān)治理理念由被動(dòng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)向主動(dòng)承擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，海關(guān)的工作方式逐漸向“綜合治理”轉(zhuǎn)變。綜合治理的主要目標(biāo)在于，首先是減少政策之間互相拆臺(tái)的情形，其次是更好地利用短缺資源，再次是通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起可能會(huì)產(chǎn)生合作，最后是它能向公民提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。（12）Christopher Pollit，Joined-Up Government：A Survey，Political Studies Review，No.1，2003，pp.34 -39.海關(guān)與其他部門之間的協(xié)作集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是海關(guān)與本國(guó)其他政府部門的合作，例如海關(guān)與其他執(zhí)法部門特別是警察部門的行政執(zhí)法合作，如協(xié)同邊境管理即是為優(yōu)化各個(gè)海關(guān)與其他邊境執(zhí)法部門、與毗鄰國(guó)家海關(guān)和相關(guān)邊境執(zhí)法部門的合作，提高政府行政效能而進(jìn)行的創(chuàng)新實(shí)踐。中國(guó)海關(guān)應(yīng)以信息交換為重點(diǎn)，密切與地方政府部門合作，通過與工商、稅務(wù)、貿(mào)工、外匯管理、銀行等部門簽訂合作備忘錄，重點(diǎn)解決相關(guān)政府部門業(yè)務(wù)監(jiān)管過程中所掌握的企業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)信息的快速交換問題，以利于海關(guān)對(duì)企業(yè)守法狀況的科學(xué)綜合判斷。

二是海關(guān)與商界的合作，海關(guān)需要了解商界的關(guān)注點(diǎn)，商界需要了解海關(guān)的監(jiān)管要求。WCO《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》將海關(guān)與商界之間的關(guān)系定位為“伙伴”關(guān)系，詳細(xì)闡述了兩者之間的合作內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)框架。中國(guó)海關(guān)應(yīng)關(guān)注并傾聽商界的訴求，積極主動(dòng)參與商界論壇和行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)議，宣傳中國(guó)海關(guān)的政策法規(guī)和促進(jìn)貿(mào)易便利的措施;在政策制定過程中，海關(guān)增加與商界的互動(dòng)，使得政策制定更加透明和更具針對(duì)性。

三是海關(guān)與學(xué)界建立廣泛關(guān)聯(lián)，各國(guó)海關(guān)日益認(rèn)識(shí)到學(xué)界對(duì)于海關(guān)改革和現(xiàn)代化的重要意義，通過政策咨詢、課題研究、項(xiàng)目合作等各種方式拓寬與學(xué)界的聯(lián)絡(luò)，以從根本上提升海關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易挑戰(zhàn)的能力、提高自身運(yùn)作效率和加強(qiáng)海關(guān)關(guān)員的能力建設(shè)。中國(guó)海關(guān)應(yīng)與高校、研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)與溝通，整合學(xué)界的海關(guān)研究力量，發(fā)揮學(xué)界的智庫(kù)作用。

四是海關(guān)與國(guó)際伙伴的合作，海關(guān)對(duì)外交往職能凸顯，需要補(bǔ)充公共外交的內(nèi)涵。海關(guān)的公共外交職能，旨在通過交流理解、信息溝通和影響國(guó)內(nèi)國(guó)外公眾以實(shí)現(xiàn)樹立良好的海關(guān)形象的目的。中國(guó)海關(guān)可以在海關(guān)總署辦公廳下設(shè)公共外交處，同時(shí)建立新聞發(fā)言人制度，這對(duì)于增強(qiáng)中國(guó)海關(guān)的信息透明度、規(guī)范信息發(fā)布渠道和提升海關(guān)形象具有重要意義。對(duì)海關(guān)而言，公共外交的意義更在于通過公共關(guān)系活動(dòng)贏得與海關(guān)相關(guān)人們的理解和支持，依靠對(duì)輿論的評(píng)估，以盡可能協(xié)調(diào)其政策和做法。（13）公共外交對(duì)海關(guān)自身的意義更接近于海關(guān)的公共關(guān)系職能。參見吳建?。骸蛾P(guān)于海關(guān)公共關(guān)系的幾點(diǎn)探討》，《上海海關(guān)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第1期。在全球化的今天，由于國(guó)家之間的相互依賴性增強(qiáng)，無論是反恐還是貿(mào)易便利化，單純依靠一國(guó)的努力是不現(xiàn)實(shí)的，為此，中國(guó)海關(guān)還需加強(qiáng)與國(guó)際伙伴之間的協(xié)作關(guān)系。海關(guān)國(guó)際合作要更加關(guān)注業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)性合作，由務(wù)虛轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)，力爭(zhēng)將多邊協(xié)定或雙邊協(xié)議中的內(nèi)容落實(shí)為實(shí)際的合作項(xiàng)目。

(四)治理過程的科學(xué)化：運(yùn)用科技手段和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，推進(jìn)執(zhí)行能力和發(fā)展能力建設(shè)

20世紀(jì)80年代，伴隨著世界性的政府改革運(yùn)動(dòng)以及隨之而來的國(guó)際海關(guān)現(xiàn)代化浪潮，各國(guó)海關(guān)紛紛采取行動(dòng)，引入企業(yè)管理方法和技術(shù)。治理過程的科學(xué)化是指通過引入科技手段和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，使得海關(guān)有預(yù)防意識(shí)、預(yù)防對(duì)策。政府管理的目的是使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療。（14）［美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》，上海譯文出版社1996年版，第205頁(yè)。

海關(guān)面臨的挑戰(zhàn)是雙重的：如何有效運(yùn)用迅速擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)體系在操作層面識(shí)別和降低風(fēng)險(xiǎn)，以及在操作層面之外和海關(guān)管理的領(lǐng)域如何運(yùn)用這種風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)?！稓W盟海關(guān)法典》規(guī)定：一是除隨機(jī)抽查外，海關(guān)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析確定的風(fēng)險(xiǎn)高低來確定采取何種監(jiān)管措施;二是建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);三是構(gòu)建功能強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)分析信息自動(dòng)化處理系統(tǒng);四是強(qiáng)化海關(guān)各部門風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的交換和整合對(duì)分析和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的作用;五是加強(qiáng)與其他政府管理部門和國(guó)際海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息交換和合作。

對(duì)中國(guó)海關(guān)而言，為持續(xù)提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平，建議：一是需要整合全國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理資源，按照統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的自動(dòng)化風(fēng)險(xiǎn)分析和布控中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)分析、處置和控制;二是進(jìn)一步明晰總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三個(gè)不同層級(jí)開展風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，發(fā)揮總署層面風(fēng)險(xiǎn)中心的戰(zhàn)略作用;三是加強(qiáng)與相關(guān)部門的信息共享和協(xié)作，為一線監(jiān)管提供有效指導(dǎo);四是采用國(guó)際公認(rèn)的數(shù)據(jù)模型和信息格式，為中國(guó)海關(guān)與國(guó)際海關(guān)之間的信息交換預(yù)留接口。

(五)治理績(jī)效的優(yōu)化：運(yùn)用績(jī)效管理工具，提升決策能力與發(fā)展能力

治理績(jī)效的優(yōu)化意味著通過取得有關(guān)海關(guān)治理績(jī)效的信息，作為進(jìn)行政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。一個(gè)完整的海關(guān)治理體系，除了治理理念、治理角色、治理主體和治理過程等方面的內(nèi)容，還需要對(duì)海關(guān)治理的績(jī)效進(jìn)行判斷。我們往往傾向于關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理，而疏于對(duì)海關(guān)治理績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。目前國(guó)際海關(guān)界使用較多的績(jī)效管理工具是關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(Key Performance Indicator，簡(jiǎn)稱KPI)。KPI是把海關(guān)治理目標(biāo)分解為可運(yùn)作的遠(yuǎn)景目標(biāo)和量化指標(biāo)的有效工具。運(yùn)用KPI，推進(jìn)海關(guān)治理績(jī)效的優(yōu)化能夠從國(guó)家治理層面上把握治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，使績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系凸現(xiàn)關(guān)鍵性、整合性和精煉性。（15）關(guān)鍵性是指設(shè)定指標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)國(guó)家治理、政府治理、海關(guān)治理和個(gè)人目標(biāo)，緊緊圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵成功要素及關(guān)鍵事件選取關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，保證海關(guān)關(guān)員在離成果最近的地方下功夫，先完成最重要、關(guān)鍵的工作。整合性是指設(shè)置的KPI將政府遠(yuǎn)景、使命和戰(zhàn)略與海關(guān)發(fā)展、個(gè)人發(fā)展相結(jié)合。精煉性是指標(biāo)數(shù)量少而精，所選擇的指標(biāo)能簡(jiǎn)潔明了地反映海關(guān)治理目標(biāo)與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，能準(zhǔn)確地將每個(gè)工作崗位職責(zé)與治理目標(biāo)相融合，增強(qiáng)指標(biāo)的可操作性、可控性和導(dǎo)向性。

在推進(jìn)中國(guó)海關(guān)治理體系構(gòu)建與優(yōu)化的過程中，要增強(qiáng)治理體系建設(shè)的問題意識(shí)和實(shí)踐指向，為中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化改革提供體系支撐和制度支持。海關(guān)作為重要的政府組成部門，必須構(gòu)建和優(yōu)化自身的治理體系，著力優(yōu)化配置和運(yùn)行國(guó)家賦予海關(guān)的權(quán)力，對(duì)海關(guān)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，不斷解決各方利益需求，實(shí)現(xiàn)公共利益需求最大化，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)海關(guān)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

The Construction and Optim ization of Customs Governance System： The Best Practice of International Customs and its Implications for China

Wang Feiyi

It is the overall goal determined by third plenary session of the 18th Central Committee of Communist party of China to improve and develop Chinese socialist system，and to develop and optimize national governance system and governance capability.It is necessary to speed up the construction of Customs governance system in order to implement the spirit of the third plenary session of the 18th Central Committee of CPC.It is also the realistic demand to implement the reforms of Customsmodernization.Considering national interest and the requirement of Customs in terms of security and economic development by the country，China Customs should adapt itself to the transition of global economic pattern，the rapid development of international trade，deepening of reforms，and the background of economic transformation in China.It should also take an active role in exploring the path to construct and optimize customs governance system.

governance system;governance capability;Customs reform;Customs governance

(責(zé)任編輯 趙世璐)

王宏亮，呼和浩特海關(guān)所屬包頭海關(guān)，青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。