孟凡訓(xùn)

（中國人民銀行畢節(jié)市中心支行，貴州 畢節(jié) 551700）

2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，在全國范圍內(nèi)明確了烏蒙山等全國14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。2014年，人民銀行、財政部等7部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，人行成都分行、貴陽中支先后印發(fā)了《烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)金融支持工作實施方案》和《關(guān)于進一步加大信貸政策支持貴州扶貧開發(fā)力度的意見》。

2014年，畢節(jié)試驗區(qū)努力把意見、方案的要求和轄內(nèi)經(jīng)濟金融發(fā)展結(jié)合起來，就金融扶貧工作進行了探索和實踐，但仍面臨金融支持效率低、財政配套推進乏力、統(tǒng)一貸款貼息管理機制缺失、財政與信貸資源整合機制不暢等問題。鑒于此，對畢節(jié)試驗區(qū)金融支持扶貧開發(fā)進行總結(jié)，剖析存在的主要問題，對于如何引導(dǎo)為貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的支持，進一步促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，幫助貧困人口脫貧致富進而與全國同步實現(xiàn)小康具有借鑒意義。

一、畢節(jié)試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r

（一）經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，為推進金融扶貧開發(fā)創(chuàng)造良好條件

2014年，習(xí)近平總書記3次對畢節(jié)試驗區(qū)工作作出重要批示和指示，貴州省委、省政府6月21日在畢節(jié)召開“畢節(jié)試驗區(qū)全面深化改革推進大會”，出臺《關(guān)于進一步支持畢節(jié)試驗區(qū)全面深化改革發(fā)展的若干意見》。畢節(jié)試驗區(qū)圍繞“打造經(jīng)濟社會發(fā)展升級版”的目標(biāo)，經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。全年實現(xiàn)生產(chǎn)總值1265.2億元、財政總收入365億元、完成全社會固定資產(chǎn)投資2100億元，分別增長14%、23.4%和8.29%；城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入21288元和6234元，分別增長9.7%和14.3%；城鄉(xiāng)建設(shè)投資502.78億元，城鎮(zhèn)化率33.97%；實施扶貧生態(tài)移民工程5699戶，改造農(nóng)村危房7.18萬戶，新增2個縣、22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”，46.06萬人脫貧。

（二）經(jīng)濟發(fā)展仍面臨諸多問題，推進金融扶貧任務(wù)艱巨

一是貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況尚未徹底改變，仍有120余萬人未達到脫貧標(biāo)準，涉及151個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占貴州的20%。涉及教育、就業(yè)、衛(wèi)生、住房、社保等方面的民生問題“欠賬”仍然較大；二是薄弱的基礎(chǔ)條件對扶貧開發(fā)的支撐能力仍顯不足。2014年城鎮(zhèn)化率為33.97%，遠低于全國甚至貴州水平；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然單一，發(fā)展不平衡，對“煤電煙”產(chǎn)業(yè)依賴度仍較高?？傮w上還存在“一產(chǎn)不穩(wěn)、二產(chǎn)不強、三產(chǎn)不足”的問題。工業(yè)經(jīng)濟還未完全跳出傳統(tǒng)的“能礦產(chǎn)業(yè)”格局，“煤電煙”稅收收入占到總收入的53.09%；四是人均產(chǎn)值較低，資金缺口較大。2014年人均生產(chǎn)總值僅19372元，是貴州平均水平的75%、全國平均水平的40%，更多剛性支出和民生支出仍靠中央財政轉(zhuǎn)移支付。

二、金融支持扶貧開發(fā)探索與實踐

（一）上下聯(lián)動，整合資源推進扶貧開發(fā)促發(fā)展

有22個國家部委先后出臺對支持畢節(jié)扶貧開發(fā)的差別化政策，農(nóng)發(fā)行、國開行等大型銀行先后出臺差別化政策支持。地方政府及相關(guān)部門先后下發(fā)了《關(guān)于進一步加快推進扶貧開發(fā)的意見》、《關(guān)于對扶貧開發(fā)工作重點縣鄉(xiāng)加快脫貧攻堅步伐進行獎勵的意見》及《深入推進金融扶貧惠農(nóng) 全面做好畢節(jié)市扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的實施意見》等，上下聯(lián)動，多方合力推進畢節(jié)試驗區(qū)扶貧開發(fā)。得益于此，2014年，畢節(jié)試驗區(qū)在經(jīng)濟增速放緩，煤炭、電力和煙草等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)增長乏力等背景下，信貸投入仍保持快速增長，各項貸款增速高于同期存款16.56個百分點，高于貴州平均水平3.5個百分點。

（二）運用貨幣信貸政策工具，助力扶貧開發(fā)惠民生

一是出臺《支農(nóng)再貸款支持山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“一創(chuàng)二推三建”杠桿化運作模式工作指引》，威寧、納雍、赫章、織金縣先后推動政府出臺實施細則和利差補貼管理辦法，實現(xiàn)對扶貧開發(fā)項目讓利2個百分點以上的優(yōu)惠，2014年已撬動2.7億元信貸資金投入；二是地方性法人金融機構(gòu)通過修訂支農(nóng)再貸款管理制度，強化了機構(gòu)內(nèi)部管理，嚴格信貸投向，圍繞惠農(nóng)利農(nóng)原則，對連片貧困地區(qū)最低讓利1.1個點，最高2個點，通過此舉已降低涉農(nóng)主體融資成本800萬元；三是持續(xù)推進就業(yè)小額擔(dān)保貸款發(fā)展，2014年累計發(fā)放貸款6275.8萬元；四是出臺《民貿(mào)生產(chǎn)優(yōu)惠利率管理辦法》，累計向15家民貿(mào)企業(yè)發(fā)放貸款5.69億元，貼息額424萬元，實現(xiàn)了民貿(mào)民品優(yōu)惠貸款的零突破。

（三）提升金融覆蓋面，改善金融服務(wù)環(huán)境便百姓

銀行機構(gòu)輻射面逐步擴大，金融網(wǎng)點不斷向縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2014年，新設(shè)19個銀行機構(gòu)網(wǎng)點（農(nóng)村網(wǎng)點14個），年末網(wǎng)點總數(shù)達到518個。金融改革有序推進，3家農(nóng)村信用社成功改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，1家農(nóng)村信用社改制正在報批?！耙y入畢”工程成效顯現(xiàn)，近年來先后入駐的交通銀行、貴州銀行和貴陽銀行及8家村鎮(zhèn)銀行加大信貸投入，2014年新增貸款24.46億元，余額72億元。

地方政府出臺《畢節(jié)市加快農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)工作方案》，鼓勵涉農(nóng)金融機構(gòu)增設(shè)機構(gòu)網(wǎng)點，增加支付機具布放。2014年，新增投放ATM機222臺，POS機等支付工具3011臺，助農(nóng)服務(wù)終端5403臺，發(fā)放農(nóng)合銀行卡120.25萬張，年末農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放銀行卡308.46萬張，布放助農(nóng)取款服務(wù)點8017個，行政村覆蓋面222.39%，累計辦理業(yè)務(wù)406.1萬筆，金額22.42億元。

新建信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個，信用村198個，信用組1487個，2014年末信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個，建立農(nóng)戶經(jīng)濟檔案148.63萬戶，建檔面99.87%，評定信用農(nóng)戶99.87萬戶。信用環(huán)境改善，不僅為農(nóng)戶提供了便捷方便，也降低了農(nóng)戶融資成本。2014年，農(nóng)信系統(tǒng)向信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計發(fā)放農(nóng)戶貸款32.84億元，年末余額36.96億元，已直接減輕農(nóng)戶經(jīng)濟負擔(dān)1848萬元。

（四）創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，提升金融服務(wù)效率促利農(nóng)

農(nóng)村金融機構(gòu)推出“興業(yè)通”、“便捷通”等信貸產(chǎn)品，支持商貿(mào)物流、餐飲服務(wù)；開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，解決農(nóng)村抵押擔(dān)保難問題，2014年累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款2.06億元，余額3.57億元。部分機構(gòu)通過完善利率定價機制、改進服務(wù)方式等途徑，及時為老百姓提供便捷服務(wù)。如研發(fā)“誠信利率定價”產(chǎn)品，根據(jù)客戶貢獻度、忠誠度以及金融服務(wù)需求，合理確定貸款利率；為基層配備“全民付”客戶端，由信貸人員攜帶進村入戶，通過“全民付”為農(nóng)戶辦理余額查詢、還款付息、跨行轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。

三、當(dāng)前面臨的主要問題

（一）依靠財政政策撬動扶貧開發(fā)信貸投入乏力

地方財力有限，財政“支大于收”，2014年收支缺口241.22億元，難以跟進資金配套國家相關(guān)扶持政策實施，影響政策傳導(dǎo)效果。如：未能設(shè)立大型政策性擔(dān)保機構(gòu)，不能滿足大型銀行信貸門檻，影響扶貧開發(fā)項目大額信貸投入（轄內(nèi)融資性擔(dān)保機構(gòu)平均注冊資本7700萬元）；未能配套本級獎勵補貼資金，影響涉農(nóng)信貸投入（金融機構(gòu)涉農(nóng)增量獎勵分別要承擔(dān)9%，農(nóng)村金融定向費用補貼分別承擔(dān)3%）；未能配套保險資金，影響農(nóng)業(yè)保險縱深推進（養(yǎng)殖業(yè)保險市縣財政要承擔(dān)5%等）；未能及時補充就業(yè)小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金，制約這一惠民政策持續(xù)推進（2014年末試驗區(qū)就業(yè)小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；?.05億元，較年初減少5700萬元）。

（二）大型銀行缺乏差異性信貸管理，農(nóng)村金融需求未能有效滿足

大型商業(yè)銀行信貸管理機制差異性不明顯，信貸政策實行“一刀切”，資金使用效率低，基層行尤其是縣支行基本上無信貸自主權(quán)（可以發(fā)放部分小額貸款），限制了對中小微企業(yè)和“三農(nóng)”的信貸支持。大型銀行在信貸規(guī)模配置上與存款增長、不良貸款等指標(biāo)掛鉤，試驗區(qū)處于弱勢地位。與此同時，一方面，受資本約束限制，地方法人金融機構(gòu)合意貸款額度難以大幅提升，而另一方面，其資金來源不足問題開始顯現(xiàn)，支持“三農(nóng)”能力受限。2014年畢節(jié)試驗區(qū)地方法人機構(gòu)余額存貸比和增量存貸比為79.28%和281.67%，分別較年初上升了11.30個和214.12個百分點。

（三）農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)持續(xù)發(fā)展還存在制約因素

農(nóng)村居民金融知識匱乏，非現(xiàn)金交易意識不足，銀行卡、票據(jù)、網(wǎng)上銀行、手機銀行等結(jié)算工具在農(nóng)村地區(qū)推廣使用率不高。助農(nóng)取款服務(wù)點業(yè)務(wù)量小、收入低，2014年，轄內(nèi)助農(nóng)取款服務(wù)點平均業(yè)務(wù)量506筆，業(yè)務(wù)量在500筆以下、發(fā)生額在5萬元以下以及月收入在1000元以上的的服務(wù)點占比不足50%，營業(yè)收入不能完全覆蓋成本，部分服務(wù)點申請撤銷或停止辦理業(yè)務(wù)。助農(nóng)取款服務(wù)建設(shè)點多面廣，投入多、收益少，每年需投入1000萬元日常維護費和4300萬元正常運轉(zhuǎn)費，銀行難以承擔(dān)。

（四）民生信貸業(yè)務(wù)存在一定的局限性

一是貼息資金未能及時到位，一定程度加重了承貸銀行負擔(dān)，加上擔(dān)保基金補充不足等疊加因素，導(dǎo)致就業(yè)小額擔(dān)保貸款逐年走低，存在停辦趨勢。2014年貼息資金到位率為72.21%，同比下降了11.22個百分點，1縣2013年已停辦此項業(yè)務(wù)；二是由于銀行對民貿(mào)民品企業(yè)執(zhí)行基準利率發(fā)放貸款難以覆蓋風(fēng)險和成本，不得不采取拆分發(fā)放貸款、收取其他費用、改變操作流程等手段增加收入，一定程度增加企業(yè)融資成本，加劇企業(yè)資金緊張，也弱化了貼息政策效果。

（五）“抓小抓大”金融服務(wù)機制不暢

抓小，即農(nóng)戶。一方面，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、流轉(zhuǎn)等機制不健全，農(nóng)戶缺乏應(yīng)有抵押物。另一方面，由于農(nóng)村信用建檔評級主要由農(nóng)信社承擔(dān)，過程相對封閉，沒有兼容地方政府的社會管理需求，難以得到地方政府的深度支持介入，其他銀行也不能共享，且評級工程偏重于農(nóng)戶財產(chǎn)和抵押擔(dān)保，忽視對農(nóng)戶經(jīng)營情況及資金使用效益等“軟實力”考慮，導(dǎo)致農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶合理的融資需求通過信用評級難以滿足。

抓大，即產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。涉農(nóng)金融機構(gòu)在找準主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)方式等相對滯后，金融服務(wù)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⑵放苹l(fā)展，未能結(jié)合現(xiàn)代山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村市場主體特點，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)動、農(nóng)工旅融合、多業(yè)態(tài)共生等一體化金融發(fā)展，尤其是整合相關(guān)部門扶持政策撬動金融信貸投入上缺乏完善的運作機制。

（六）缺乏統(tǒng)一的貸款貼息管理機制和信息共享機制

目前，執(zhí)行國家貸款貼息政策的部門有扶貧、農(nóng)牧、林業(yè)、社保等部門，如扶貧貼息貸款由扶貧辦按《扶貧貼息貸款貼息實施辦法》管理，農(nóng)業(yè)貼息貸款由農(nóng)業(yè)局按《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貼息資金管理辦法》管理，林業(yè)、就業(yè)貼息貸款也有相應(yīng)管理辦法。但由于缺乏統(tǒng)一的管理機制和信息共享機制，導(dǎo)致政府部門之間、政府部門與金融監(jiān)管部門及銀行之間信息交流不充分，政府部門對銀行信貸政策缺乏全面了解，銀行對貸款貼息政策也不完全掌握，甚至貸款對象對貼息政策也缺乏應(yīng)有的認知，最終形成國家貼息貸款政策各自為陣的格局，影響政策效果。

四、工作建議

（一）實行差異化金融管理政策，增加對連片貧困地區(qū)支持力度

人民銀行對連片貧困地區(qū)實行區(qū)別的信貸調(diào)控優(yōu)惠政策，在合意貸款增量測算、支農(nóng)再貸款安排等貨幣政策工具上給予更多傾斜，并降低支小再貸款抵押擔(dān)保條件，擴大擔(dān)保品范圍，促進農(nóng)村金融機構(gòu)增加小微企業(yè)信貸投入。各銀行業(yè)機構(gòu)尤其是大型銀行對貧困地區(qū)分支機構(gòu)實行差別化信貸政策，在信貸審批、規(guī)模調(diào)整上給予更多支持，加快信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)劑信貸資源向貧困地區(qū)傾斜。

（二）實行差異化財政政策，整合各類扶持政策協(xié)同推進扶貧開發(fā)

對貧困地區(qū)實施差別化財政獎勵政策，如提高貧困地區(qū)縣域新增涉農(nóng)貸款獎勵比例等。整合利用財政獎補資金、貼息貸款資金、信貸風(fēng)險補償資金等資源，建立財政貼息、風(fēng)險補償、金融扶貧獎補聯(lián)動機制，協(xié)同推進扶貧開發(fā)。利用支農(nóng)再貸款利率優(yōu)惠政策，建立各類貸款貼息政策與貨幣政策配合機制，撬動更多信貸資金支持扶貧開發(fā)項目和現(xiàn)代山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)項目。降低或者取消連片貧困地區(qū)財政負責(zé)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險、涉農(nóng)增量獎勵、農(nóng)村金融定向費用補貼等承擔(dān)比例，實行各類補貼獎勵由中央、省級財政承擔(dān)，減輕連片貧困地區(qū)財政負擔(dān)，更好地發(fā)揮各類政策支持效應(yīng)。

（三）完善助農(nóng)取款服務(wù)機制，推進農(nóng)村金融服務(wù)平臺建設(shè)

圍繞“政府支持、人行主導(dǎo)、多方參與”的工作思路，一方面是通過將助農(nóng)取款服務(wù)工作納入政府目標(biāo)考核、對服務(wù)點進行整合、增加財政補貼或發(fā)放貼息貸款等方式，多渠道提高服務(wù)點收益，逐步建立貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)助農(nóng)取款服務(wù)長效機制。另一方面，依托現(xiàn)有的助農(nóng)取款服務(wù)點，逐步完善網(wǎng)點功能，集成現(xiàn)金支取、銀行卡查詢、現(xiàn)金匯兌、轉(zhuǎn)賬匯款、代理繳費、金融知識普及等為一體的農(nóng)村金融綜合服務(wù)平臺，更好地滿足廣大農(nóng)民的基本金融服務(wù)需求。

（四）對連片貧困地區(qū)民生信貸業(yè)務(wù)實行傾斜性政策

提高連片貧困地區(qū)民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款貼息標(biāo)準，適當(dāng)擴大銀行利率上浮空間，增強金融機構(gòu)積極性，擴大優(yōu)惠政策覆蓋面。放大貧困地區(qū)就業(yè)小額擔(dān)?；鸨稊?shù)，并將中央、省級財政承擔(dān)就業(yè)小額擔(dān)保貸款貼息資金預(yù)撥至市級或縣級財政，實行封閉管理、?？顚Ｓ?，各級財政給予貼息后歸集上報，年終進行決算，以此縮短貼息時間，提高貼息效率，降低承辦銀行負擔(dān)，促進就業(yè)小額擔(dān)保貸款持續(xù)發(fā)展。

（五）健全農(nóng)村信用體系建設(shè)，助力農(nóng)村“普惠金融”發(fā)展

建立農(nóng)村經(jīng)濟主體信用信息歸集、共享和評價體系，完善信用評級方式方法，注重農(nóng)村經(jīng)濟主體“軟實力”評價，構(gòu)建獎懲合理、評級科學(xué)、增級適時的評價體系。由地方政府牽頭推動建立農(nóng)村經(jīng)濟主體信用信息系統(tǒng)，整合行政資源、金融資源、司法資源以及其他社會資源，完善信息采集錄入，建成信息電子化、標(biāo)準化，采集全覆蓋、評價規(guī)范、多方共享的農(nóng)村信用信息數(shù)據(jù)平臺。