楊 增 榮

(太原市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，山西 太原 030002)

霧霾治理中政府間合作問(wèn)題的原因分析

楊 增 榮

(太原市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，山西 太原 030002)

分析了在霧霾治理中同級(jí)政府之間合作存在的問(wèn)題及其原因，并從客觀環(huán)境因素、政府間博弈、法律以及官員晉升機(jī)制等方面進(jìn)行論述，提出了一些建議，對(duì)合理有效地解決霧霾問(wèn)題有重要作用。

霧霾，政府間合作，博弈，晉升機(jī)制

1 概述

近幾年來(lái)每到秋冬季節(jié)，我國(guó)大部分地區(qū)都出現(xiàn)了霧霾天氣，霧霾的出現(xiàn)給社會(huì)生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響，霧霾成為了媒體和大眾關(guān)注和討論的焦點(diǎn)，政府對(duì)霧霾的治理尤其引發(fā)老百姓的關(guān)注。由于空氣的流動(dòng)與區(qū)位的毗鄰，霧霾必然會(huì)發(fā)生擴(kuò)散，沒(méi)有哪個(gè)城市可以在霧霾籠罩的大區(qū)域里獨(dú)善其身。因此，立足于一時(shí)一地的霧霾協(xié)同治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，加強(qiáng)公共政策主體——地方政府間合作進(jìn)行跨域協(xié)同性協(xié)同治理才是霧霾協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。

面對(duì)嚴(yán)重的霧霾天氣，各地方政府加強(qiáng)合作，協(xié)同治理霧霾天氣，雖然在短時(shí)間內(nèi)取得了一些效果。但這些效果是短時(shí)的，并且沒(méi)有能夠從根源上對(duì)霧霾污染進(jìn)行治理，地方政府間合作治理霧霾方面仍然存在一些不足之處。

2 政府治理霧霾存在的問(wèn)題及其原因分析

1)霧霾治理的復(fù)雜性增加了合作的難度。

霧霾治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的治理行為，涉及到多個(gè)方面的協(xié)調(diào)。由于大氣污染物的擴(kuò)散和環(huán)境的整體性，使得霧霾治理具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，對(duì)地方政府間合作治理霧霾天氣增加了難度。由于自然環(huán)境自身的特點(diǎn)，一個(gè)地方的環(huán)境質(zhì)量的好壞對(duì)于相鄰地方政府的環(huán)保行為具有很強(qiáng)的依賴性。例如位于季風(fēng)上風(fēng)向的城市在工業(yè)廢氣、機(jī)動(dòng)車尾氣排放方面治理的較好，就會(huì)使位于季風(fēng)下風(fēng)向的城市的空氣質(zhì)量得到保障。但是現(xiàn)實(shí)生活中由于缺乏共同的經(jīng)濟(jì)利益，位于上風(fēng)向的地方政府缺乏治理大氣的動(dòng)機(jī)，如果地方政府認(rèn)為治理大氣所得到的收益不能抵消治理的成本，就會(huì)選擇消極治理甚至是不治理，而這就會(huì)對(duì)下風(fēng)向的城市造成極其嚴(yán)重的環(huán)境破壞。因此霧霾治理的復(fù)雜性降低了地方政府合作的意愿，使得地方政府合作治理霧霾缺乏動(dòng)力，增加了政府間合作的難度。

2)地方政府的自利性削弱了合作的動(dòng)力。

地方政府的自利性導(dǎo)致了“共有地悲劇”。霧霾治理涉及不同的行政區(qū)域，這些行政區(qū)域是封閉的，并且與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)管理體制結(jié)合構(gòu)成了一種成熟的政府管理模式[1]。由于這一治理模式是封閉的，在公共問(wèn)題的治理中會(huì)陷入“治理失靈”的困境中。公共選擇理論將政府認(rèn)為成理性的“經(jīng)濟(jì)人”，各地方政府會(huì)采取地方保護(hù)等手段來(lái)爭(zhēng)奪利益以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。霧霾治理具有公共性、艱巨性和長(zhǎng)期性，地方政府為了維持地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不愿意投入人力、物力等來(lái)進(jìn)行霧霾的治理。而且在地方政府治理環(huán)境問(wèn)題的合作中，地方政府個(gè)體會(huì)選擇理性行為，但對(duì)會(huì)集體造成非理性行為，使環(huán)境治理存在“集體行動(dòng)的困境”[2]。

假設(shè)某兩個(gè)地方政府A，B共同擁有同一區(qū)域內(nèi)的某一資源(水、大氣等)，雙方都可以選擇節(jié)約保護(hù)使用和過(guò)度使用兩種形式，那么不同的博弈手段給雙方帶來(lái)的可預(yù)見的收益必定不同，可以形成以下數(shù)據(jù)的博弈模式見表1。

表1 地方政府間的博弈

由表1可見，如果A，B兩個(gè)地方政府都選擇治理，雙方利益的總和為最大值，是博弈的最佳形式。但是因?yàn)閰^(qū)域環(huán)境和資源存在互通性，如果有一方政府沒(méi)有采取治理的行為，另一方政府也很難通過(guò)自身的治理收到良好的區(qū)域治理效果。由于治理環(huán)境污染需要大量的資金投入并且進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也會(huì)產(chǎn)生成本，對(duì)于A，B兩個(gè)政府來(lái)講，最佳選擇是自己不進(jìn)行治理而坐享另一政府治理的成果。因此追求自身利益最大化成為了政府治理的動(dòng)機(jī)，在這一動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，博弈容易倒向最壞的結(jié)果，即雙方都選擇不治理，最終雙方都會(huì)因環(huán)境的破壞而蒙受損失[3]。

3)地方政府短視的利益觀阻礙了合作的進(jìn)程。

霧霾治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的治理任務(wù)。在治理過(guò)程中需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在短期內(nèi)會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響，并且由于缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，使得霧霾治理中地方政府的合作進(jìn)程受到阻礙，使治理結(jié)果不容樂(lè)觀。在利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏的情況下，弱勢(shì)地方政府或者利益受損的地方政府會(huì)主動(dòng)的回避甚至退出合作，從而使地方政府間的合作終止[4]。

霧霾治理需要地方政府付出一定的利益代價(jià)，這不僅是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的短期不利影響，還包括治理過(guò)程中的經(jīng)費(fèi)支出。地方政府間合作中的經(jīng)費(fèi)支出主要由以下幾種：

a.搜尋成本。為了尋找自己的合作伙伴，有意向合作的地方政府為了收集信息而花費(fèi)的財(cái)力、物力、人力等。

b.談判成本。地方政府在進(jìn)行合作談判過(guò)程中所花費(fèi)的人力、財(cái)力、物力等[5]。

c.合同成本。合作的地方政府雙方為簽訂合同所產(chǎn)生的費(fèi)用。

d.履行成本。為了履行合同中的規(guī)定，合作的地方政府設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、配備相關(guān)工作人員以及這些組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和工作人員因公所產(chǎn)生的費(fèi)用。

e.監(jiān)督成本。包括建立健全監(jiān)督體系、仲裁機(jī)制、反饋機(jī)制、處罰機(jī)制等所產(chǎn)生的費(fèi)用和監(jiān)督合作運(yùn)行所產(chǎn)生的成本。

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政機(jī)制，公務(wù)經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)實(shí)行財(cái)政包干制。追求自身利益的最大化是政府進(jìn)行合作的主要?jiǎng)訖C(jī)，合作的雙方希望以最少的投入換取最大的產(chǎn)出，以實(shí)現(xiàn)利益的最大化。但是由于地方政府的短視，僅注重眼前效益，不愿為環(huán)境治理支付一定的成本，使得地方政府間合作的經(jīng)費(fèi)不足，阻礙霧霾治理中地方政府間的合作。

4)相關(guān)法律法規(guī)不健全增加合作的監(jiān)督成本。

我國(guó)憲法第八十九條規(guī)定：中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定了中央、省、自治區(qū)和直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分；憲法和各地方組織法都規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府依照法律，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等事務(wù)；縣級(jí)以上的地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬部門和下級(jí)人民政府的工作[6]。由此可見我國(guó)法律對(duì)于地方政府間合作的具體規(guī)定基本上是沒(méi)有的，法律僅僅規(guī)定了各級(jí)政府管理其轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，對(duì)于地方政府在實(shí)際合作中的責(zé)任與權(quán)力等并沒(méi)有涉及，這在某種程度上給地方政府之間的合作造成隱患。一方面地方自治受到中央或上級(jí)政府的約束，甚至被剝奪，地方政府之間的合作權(quán)限要服從上級(jí)的安排，地方政府只走“上級(jí)路線”，對(duì)平級(jí)之間的合作不感興趣；另一方面在現(xiàn)有合作模式未定、法律法規(guī)不健全的情況下，地方政府間合作治理的事務(wù)成為了爭(zhēng)奪權(quán)利推諉責(zé)任的情形，滋生更多的問(wèn)題反而無(wú)法實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決[7]。

5)中國(guó)特有的官員晉升機(jī)制加劇地方政府競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)特有的官員晉升機(jī)制體現(xiàn)在獨(dú)特的地方官員治理模式之中。職務(wù)晉升是人事管理中的主要激勵(lì)手段之一。為加大官員的激勵(lì)效果，在各級(jí)政府間形成一種以工作績(jī)效為主的晉升標(biāo)尺。但是長(zhǎng)期以來(lái)，工作績(jī)效的考核指標(biāo)中最重要的是GDP。對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的過(guò)分看重甚至是唯GDP來(lái)進(jìn)行考核，在一定程度上選拔了一批善于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地方官員，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。但對(duì)GDP這一考核指標(biāo)的過(guò)分看重并不利于培養(yǎng)出全面素質(zhì)的地方官員，使得地方官員在日常工作中只看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不注重地方的協(xié)調(diào)發(fā)展，不關(guān)注民生。地方官員形成一種思想認(rèn)為只要搞好經(jīng)濟(jì)就有了政績(jī)，有了政績(jī)前途就無(wú)限。因此地方政府之間在爭(zhēng)取投資上的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)的異常激烈。而資源總是有限的，在官員晉升制度的激勵(lì)下，地方政府不斷的爭(zhēng)搶有限的資源，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化。但如此經(jīng)濟(jì)增速的代價(jià)卻相當(dāng)大。

3 結(jié)語(yǔ)

基于以上因素可見，霧霾協(xié)同治理的難點(diǎn)在于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與摩擦關(guān)系，而政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系又根源于我國(guó)特有的官員晉升制度。要想在霧霾協(xié)同治理背景下很好的解決政府間競(jìng)合關(guān)系的程度把握，必須重構(gòu)政績(jī)考核制度、給予府際合作更多的資源支持。環(huán)境問(wèn)題倒逼地方政府拋棄嫌隙，從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，建立健全政府協(xié)同治理環(huán)境問(wèn)題機(jī)制，合理使用各種政府工具解決面臨的共同問(wèn)題。

[1] 陳雨婕.論長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理中地方政府的協(xié)作[D].蘇州：蘇州大學(xué),2013.

[2] 滕 飛.競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督、共贏——構(gòu)建利于區(qū)域環(huán)境治理的新型政府間關(guān)系[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2009(19):20-21.

[3] 龍朝雙，王小增.我國(guó)地方政府間合作動(dòng)力機(jī)制研究[J].中國(guó)行政管理,2007(6):65-68.

[4] 黃竹勝，練 琪.完善政府合作,促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展[J].法制與經(jīng)濟(jì)(下旬),2010(5):124-125.

[5] 曹海明.論中國(guó)地方政府間橫向府際合作“囚徒困境”及其消解[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào),2011(3):55-57.

[6] 汪偉全.論我國(guó)地方政府間合作存在問(wèn)題及解決途徑[J].公共管理學(xué)報(bào),2005(3):31-35,93.

[7] 張利麗.淺談跨界水污染治理之行政合作機(jī)制[J].經(jīng)營(yíng)管理者,2011(16):36-37.

Analysis on the causes of inter governmental cooperation in haze governance

Yang Zengrong

(TaiyuanEnvironmentalMonitoringCenterStation,Taiyuan030002,China)

This paper analyzed the existing problems and their causes of inter governmental cooperation at the same level in haze governance, and made discussion from objective environment, inter governmental game and officials’ promotion mechanism and other aspects, put forward some suggestions, played important role in rational and effective to solve the haze problems.

haze, inter governmental cooperation, game, promotion mechanism

2015-02-10

楊增榮(1963- )，女，工程師

1009-6825(2015)12-0247-02

X323

A