靳猛

【摘 要】專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查已經(jīng)成為審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督建設(shè)性作用的重要手段。本文從近年來開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的實(shí)踐出發(fā)，就專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的特點(diǎn)、類型和存在的問題進(jìn)行初步探討，并提出加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)；專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查；對(duì)策

引言

近年來，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目數(shù)量逐年增加，調(diào)查范圍不斷擴(kuò)大。2009年由山東省審計(jì)廳組織實(shí)施的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目146個(gè)，其中審計(jì)項(xiàng)目133個(gè)，審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目13個(gè)；2010年由該廳組織實(shí)施的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目140個(gè)，其中審計(jì)項(xiàng)目112個(gè)，審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目28個(gè)。2010年專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的項(xiàng)目是2009年的兩倍多，審計(jì)調(diào)查所占的比重越來越大。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、群眾關(guān)心焦點(diǎn)和改革中的難點(diǎn)，查出了一些帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，有針對(duì)性地提出切實(shí)可行的建議，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的高度關(guān)注，為強(qiáng)化宏觀調(diào)控和政府決策提供了科學(xué)依據(jù)，對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查也越來越受到各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重視。

一、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的特點(diǎn)

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)方法，對(duì)與國(guó)家財(cái)政收支或者本級(jí)人民政府交辦的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)行的專門調(diào)查活動(dòng)，它不同于一般意義上的審計(jì)和一般的社會(huì)調(diào)查。

1.為宏觀決策服務(wù)。

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查通常圍繞黨和國(guó)家的中心工作，檢查各項(xiàng)政策措施的貫徹落實(shí)情況和反映執(zhí)行中存在的問題，是通過對(duì)被審計(jì)單位存在的具有普遍性的問題的調(diào)查、分析，使各級(jí)政府及時(shí)了解、掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的信息，帶有極強(qiáng)的目的性、行業(yè)性和政策性，所提供的信息宏觀性更強(qiáng)、層次更高，可以更好地為決策提供可靠依據(jù)。

2.調(diào)查對(duì)象領(lǐng)域廣。

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的對(duì)象要求既要有典型性和代表性，又要有一定的數(shù)量和覆蓋面。只有這樣才能調(diào)查出被調(diào)查對(duì)象所存在的普遍性的問題，使得總結(jié)出的問題能夠全面反映整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況和運(yùn)行態(tài)勢(shì)，從而做出正確的評(píng)價(jià)和建議。

3.審計(jì)調(diào)查針對(duì)性強(qiáng)。

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)主要是指審計(jì)調(diào)查可以根據(jù)事先確定的某一專題，或根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的線索，有的放矢，廣泛地開展調(diào)查，以達(dá)到解決問題的目的，既可以圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的焦點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和改革中的難點(diǎn)問題有針對(duì)性地確定專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的題目，如對(duì)口支援北川地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目、農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造項(xiàng)目、全省新增投資項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等；又可以根據(jù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、傾向性問題，組織人員在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行專門調(diào)查；還可以對(duì)現(xiàn)行法規(guī)滯后或不完善的現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，提出完善和改進(jìn)的建議。

4.審計(jì)調(diào)查專業(yè)性強(qiáng)。

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查專業(yè)性強(qiáng)表現(xiàn)在審計(jì)調(diào)查往往針對(duì)某一特定行業(yè)，對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)要求高，如中小學(xué)校舍安全工程專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，就需要對(duì)抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)性強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)有較深刻的了解。

5.審計(jì)結(jié)果時(shí)效性強(qiáng)。

時(shí)效性強(qiáng)指在某種程度上信息越及時(shí)其價(jià)值越高。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，由于目標(biāo)明確，對(duì)于帶有傾向性、苗頭性的問題，可以集中人力及時(shí)進(jìn)行，弄清主客觀原因，迅速做出專項(xiàng)調(diào)查結(jié)論，向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出調(diào)查報(bào)告或信息反饋，可以將問題解決在萌芽狀態(tài)。

6.調(diào)查方式靈活多樣。

《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》第九十二條規(guī)定“審計(jì)人員進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，可以使用檢查、觀察、詢問……等方法及其以外的其他方法。”從嚴(yán)格意義上講，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有審計(jì)和調(diào)查的雙重屬性，既可以是單項(xiàng)調(diào)查，也可以是多項(xiàng)調(diào)查；既可以是單獨(dú)的審計(jì)調(diào)查，也可以結(jié)合項(xiàng)目審計(jì)開展審計(jì)調(diào)查；既可以通過審核被調(diào)查單位的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)資料等傳統(tǒng)審計(jì)方式進(jìn)行調(diào)查，也可以通過召開座談會(huì)和走訪有關(guān)單位、個(gè)人和發(fā)放審計(jì)調(diào)查表等方式來進(jìn)行調(diào)查。在互聯(lián)網(wǎng)被廣泛應(yīng)用的今天，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在網(wǎng)站上公開審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，設(shè)立項(xiàng)目舉報(bào)電子郵箱，設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷來收集情況。

二、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的類型

根據(jù)不同的分類方法，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查有不同的類型。一般根據(jù)項(xiàng)目的載體不同分為實(shí)體型、項(xiàng)目型、資金型和政策型4種類型。

我們根據(jù)審計(jì)調(diào)查的目的和針對(duì)對(duì)象分類，將專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查分為以下三種類型：

1.為宏觀政策提供信息以供參考的統(tǒng)計(jì)性審計(jì)調(diào)查。

這種調(diào)查往往具有統(tǒng)計(jì)性質(zhì)，通過各種途經(jīng)和方法，在上級(jí)審計(jì)部門和政府部門的要求下進(jìn)行信息的搜集、核查與總結(jié)，為制定宏觀政策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。如對(duì)地方政府性債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，通過調(diào)查可以摸清底數(shù)，為下一步的決策提供科學(xué)依據(jù)。

2.保證經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行的監(jiān)督性審計(jì)調(diào)查。

當(dāng)社會(huì)各階層對(duì)某個(gè)問題反響強(qiáng)烈且反映問題屬實(shí)時(shí)，應(yīng)開展的監(jiān)督性審計(jì)調(diào)查，發(fā)揮審計(jì)部門對(duì)于經(jīng)濟(jì)尤其是會(huì)計(jì)方面的稽核監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并向領(lǐng)導(dǎo)提出處理問題的參考意見。如國(guó)家性建設(shè)項(xiàng)目的征地拆遷補(bǔ)償資金管理使用情況、社會(huì)保障資金征管情況等都可以以專項(xiàng)或?qū)ｎ}的方式開展審計(jì)調(diào)查，這些項(xiàng)目面更寬、獨(dú)立性更強(qiáng)，一般不宜結(jié)合項(xiàng)目審計(jì)之中進(jìn)行。

3.檢驗(yàn)政策和計(jì)劃實(shí)施的校驗(yàn)性審計(jì)調(diào)查。

這種類型的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指，為了實(shí)現(xiàn)調(diào)查目標(biāo)，針對(duì)政策執(zhí)行情況或健全程度開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。典型的項(xiàng)目如：中小學(xué)校舍安全工程建設(shè)情況和省擴(kuò)大內(nèi)需重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)控資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，在新的政策、計(jì)劃實(shí)施之后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中往往會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)一些新問題、新情況，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，此時(shí)開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查可以通過調(diào)查和可行性分析，對(duì)實(shí)施的新政策新計(jì)劃提出相應(yīng)的意見和建議。

三、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中存在的問題

從近年來開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的情況來看，通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，確實(shí)查出一些群眾關(guān)心、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題，有針對(duì)性地提出切實(shí)可行的建議，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的高度關(guān)注，促進(jìn)相關(guān)部門落實(shí)中央“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的各項(xiàng)政策，取得了顯著的成效。但由于專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查涉及面廣、要求高、內(nèi)容豐富多樣，在開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的組織管理工作中還存在不少問題。

1.審計(jì)項(xiàng)目缺乏前瞻性。

目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都把社會(huì)各界和人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題作為審計(jì)調(diào)查的首選內(nèi)容，審計(jì)調(diào)查的選題比較切合實(shí)際。選題呈現(xiàn)出由注重財(cái)政類調(diào)查逐步向民生、投資、社保類、關(guān)系人民群眾切身利益的調(diào)查轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)類調(diào)查項(xiàng)目比重也不斷加大。但選題也存在一些不足，審計(jì)調(diào)查選題缺乏前瞻性，雖然選題針對(duì)性較強(qiáng)，但由于審計(jì)方式大多采取事后審計(jì)，審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目往往是問題出現(xiàn)之后才組織進(jìn)行，防范于未然的作用和效果不夠理想。

2.審計(jì)方案可操作性不強(qiáng)。

上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)自身實(shí)際確定的審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、設(shè)計(jì)調(diào)查方案和部署任務(wù)時(shí)，大多是從自身的工作需要、技術(shù)力量出發(fā)，沒有充分考慮基層審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況和承受能力，導(dǎo)致部分審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目不盡合理，形式化嚴(yán)重，影響了當(dāng)時(shí)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的目的，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查質(zhì)量不高。

3.部分審計(jì)調(diào)查報(bào)告的質(zhì)量不高。

一是審計(jì)調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容與調(diào)查研究的目的和要求不夠吻合，調(diào)查流于形式，未能達(dá)到說明和解決某個(gè)問題的目標(biāo)，更談不上經(jīng)過了解情況、研究問題而制定出相應(yīng)的政策、辦法；二是目前許多調(diào)查報(bào)告缺乏宏觀的、深層次的分析判斷，提出的對(duì)策或建議缺乏深度和力度，往往泛泛而談，就事論事，未能在正確的理論指導(dǎo)下，運(yùn)用科學(xué)方法，從紛繁復(fù)雜的材料中提煉出固有的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，僅僅是運(yùn)用大量材料去證明某種觀點(diǎn)，這距離調(diào)查報(bào)告的全面、具體、概括、深刻要求相距甚遠(yuǎn)；三是一些專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告還沒有緊密圍繞觀點(diǎn)取舍材料，謀篇布局，立意和角度缺少獨(dú)特性，好的題材沒有做出好的效果，沒有將微觀成果提升到宏觀層面上來，影響了審計(jì)調(diào)查成果的轉(zhuǎn)化。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的對(duì)策和建議

1.超前謀劃，科學(xué)選題。

搞好專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，選題是關(guān)鍵。選題科學(xué)正確與否，決定著審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控中職能作用的有效發(fā)揮。因此，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查要結(jié)合各地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)和政府關(guān)心的經(jīng)濟(jì)工作中心問題，結(jié)合國(guó)家重大政策措施的貫徹落實(shí)情況以及存在的問題，結(jié)合社會(huì)普遍關(guān)注的或反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理中存在的突出問題和難點(diǎn)問題等實(shí)際情況，按照事關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控主要環(huán)節(jié)的特定資金、特定問題以及特定行業(yè)，以揭露問題，促進(jìn)管理，推動(dòng)改革，服務(wù)群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，選準(zhǔn)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查專題。

2.方案合理，表格實(shí)用。

“工預(yù)善其事，必先利其器”。開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，制定一個(gè)切實(shí)可行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方案尤為重要。方案質(zhì)量的高低，往往能夠決定整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。一個(gè)好的方案，對(duì)一個(gè)調(diào)查項(xiàng)目往往起到事半功倍的作用。相反一個(gè)目標(biāo)不清，缺乏操作性的方案往往導(dǎo)致審計(jì)工作的盲目性和隨意性，審計(jì)結(jié)果因而也會(huì)失去其應(yīng)有的價(jià)值。

在編制審計(jì)方案時(shí)，一要考慮審計(jì)調(diào)查的目標(biāo)，開展審計(jì)調(diào)查工作必須要有明確的目標(biāo)，應(yīng)在充分理解調(diào)查目標(biāo)的前提下編制方案；二要根據(jù)不同被調(diào)查對(duì)象內(nèi)容等特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的方案。不同行業(yè)、不同性質(zhì)的單位往往存在著很大的差距，缺乏針對(duì)性的方案，往往不能突出不同行業(yè)不同性質(zhì)單位的特點(diǎn)，不利于找出各自存在問題的真正原因。三是調(diào)查方案應(yīng)具備可操作性，使審計(jì)人員能夠按照方案規(guī)定的內(nèi)容，明確有效地開展工作。四是一個(gè)好的方案應(yīng)具備一定的前瞻性，即在編制方案時(shí)考慮到實(shí)施審計(jì)過程中可能遇到的各種情況。

另外要科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查表，一份好的調(diào)查表不僅有利于審計(jì)調(diào)查事項(xiàng)的匯總，更是審計(jì)調(diào)查重點(diǎn)的直觀反映，對(duì)于統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)審計(jì)調(diào)查工作、把握工作方向具有十分重要的作用。在設(shè)計(jì)表格時(shí)還應(yīng)注意，一是項(xiàng)目表述要清楚，避免產(chǎn)生歧義；二是對(duì)數(shù)據(jù)的要求要切實(shí)可行，有的放矢，突出重點(diǎn)；三是要邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，層次分明，環(huán)環(huán)相扣，前后呼應(yīng)。

3.分析深刻，建議可行。

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的目的是及時(shí)向政府提供經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息，促進(jìn)宏觀調(diào)控，為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。審計(jì)調(diào)查報(bào)告不僅是揭露問題，更重要的是提出建議與對(duì)策應(yīng)成為政府、有關(guān)部門糾正問題、或推廣某種經(jīng)驗(yàn)做法的載體和抓手。發(fā)現(xiàn)問題及原因分析是審計(jì)調(diào)查報(bào)告的重頭戲，在問題的集中、分類基礎(chǔ)上，審計(jì)調(diào)查報(bào)告應(yīng)對(duì)問題進(jìn)行深入剖析，如問題產(chǎn)生的歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，問題發(fā)展的規(guī)模、程度和趨勢(shì)，問題的性質(zhì)及其已造成的后果和影響等。分析原因可以采用對(duì)比法、分類法、歸納法等方法，要以事實(shí)為基礎(chǔ)，證據(jù)要充分，分析要一針見血，切中要害，切忌羅列事實(shí)、糾纏枝節(jié)問題。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該將審計(jì)建議放在比揭露問題更重要的位置，總結(jié)共性問題，提煉審計(jì)成果，在宏觀管理方面提出具有針對(duì)性、可操作性、前瞻性的建議。首先審計(jì)人員應(yīng)該打破傳統(tǒng)的審計(jì)思維方式，在履行審計(jì)監(jiān)督和揭露職能的基礎(chǔ)上注意發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防和抵御功能，努力提高審計(jì)建議質(zhì)量和水平；其次，要認(rèn)清審計(jì)發(fā)展形勢(shì)，主動(dòng)學(xué)習(xí)新知識(shí)，掌握法律法規(guī)，注意學(xué)習(xí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署和舉措，了解國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)管理理念和做法，深入調(diào)查不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位的實(shí)際情況，從而提出科學(xué)合理的審計(jì)建議。

總之，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查目的性強(qiáng)、涉及面廣、重點(diǎn)突出、方式靈活有效，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，更好地為宏觀決策服務(wù)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查成果與經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合得更緊密，更容易引起有關(guān)部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，更利于從制度、機(jī)制方面發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

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（作者單位：山東省審計(jì)廳）