牛鳳瑞

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、有質(zhì)量的發(fā)展成為政策方向。與此同時，城市化作為最大的內(nèi)需所在，即解決城鄉(xiāng)差距根本途徑的戰(zhàn)略地位沒有變，城市化對實現(xiàn)全面小康和社會主義現(xiàn)代化的支撐作用也沒有變。在此背景下，城市更新、提高城市化質(zhì)量成為熱詞，似有成為城市化主基調(diào)之勢。為了把城市更新順利推向前進，進行規(guī)模效應(yīng)意義上的辯證性思考是十分有必要的。

一、城市更新要在城市化整體進程中統(tǒng)籌安排

城市更新是通過城市存量資產(chǎn)的改造升級，提升城市質(zhì)量的著力點。2000年以來，我國城市化率以每年1個多百分點速度推進，同時城市綜合承載力不足、城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、城市公共服務(wù)不能滿足需要以及農(nóng)民工市民化等問題凸現(xiàn)出來，于是先有權(quán)威人士的城市化“冒進論”和“過度超前論”，并受到時任國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度認同；后有城市化要“由速度向質(zhì)量轉(zhuǎn)型論”。兩種論調(diào)表述不同，但依據(jù)相同，政策結(jié)論都是欲以減緩城市化速度提升城市化質(zhì)量。這種思路與國家的宏觀政策導(dǎo)向高度一致，很難說“不”。但仔細想來，又不能做出如此簡單的推理。首先是對我國城市化形勢的總體判斷問題。近十多年來，我國城市化速度雖有較快推進，但整體上依然嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和提供的可能，由此嚴重抑制了經(jīng)濟增長潛力的充分發(fā)揮，這是不爭的事實。其次是城市化發(fā)展規(guī)律的認識方法問題。速度和質(zhì)量是推動發(fā)展的兩大維度，兩者是對立的統(tǒng)一。由量變到質(zhì)變是發(fā)展規(guī)律。若問，十多年來我國城市化在快速發(fā)展的同時，總體質(zhì)量是在絕對下降還是在逐步提高？似乎還沒有人能做出我國城市化總體質(zhì)量在下降的結(jié)論。我國城市化進程中面臨的一系列嚴峻質(zhì)量問題，有的屬于體制、機制、管理、路徑選擇和政策策略問題，應(yīng)著力加以解決，但很多是城市化發(fā)展中的問題，是城市化加速時期必然出現(xiàn)的階段性現(xiàn)象。這些問題只能在發(fā)展中逐步得到解決。再次，城市化發(fā)展的路徑選擇問題。實現(xiàn)城市化本質(zhì)上是一個自然的歷史過程，而推進城市化實際上是指破除一切與城市化客觀規(guī)律相違背的人為的制度、政策障礙。十年前的城市化冒進論和城市化過快論，是防過熱宏觀政策的衍生物，誤導(dǎo)了我國城市化路徑的選擇。在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，是以抑制城市化速度為代價，為提升城市化質(zhì)量提供空間，推進以城市更新為主體的城市化，還是遵循城市化的客觀規(guī)律，在積極穩(wěn)妥推進城市化進程中，統(tǒng)籌安排城市更新，實現(xiàn)城市質(zhì)量的穩(wěn)步提升？顯然后者比前者更切合當(dāng)前中國發(fā)展的實際，更有可能實現(xiàn)我國城市化效應(yīng)的最大化。

二、準確評估城市更新的成本和收益

城市更新與城市（規(guī)模）擴張（建設(shè)新的城市是城市數(shù)量的擴張）是推進城市化進程的兩大路徑，但兩者實施的條件和作用有別。城市更新的主要作用在于提升城市質(zhì)量和品質(zhì)，實現(xiàn)城市功能的與時俱進，更好地滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，而城市擴張則是城市化量的增加和城市化率的提高。城市擴張是實現(xiàn)城市化之前的必須經(jīng)歷的階段性現(xiàn)象，而城市更新則將伴隨城市生命周期全過程。兩者各有利弊得失，各自服務(wù)于不同發(fā)展目標。我國城市基礎(chǔ)差，現(xiàn)代化水平低，城市更新具有提升城市綜合承載能力、改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高城市土地集約利用、保護城市歷史文脈、改善民生等綜合效益，但也面臨著高額的征地拆遷安置成本、短期內(nèi)的城市環(huán)境負荷加重、復(fù)雜的社會利益重構(gòu)、較高的社會群體事件風(fēng)險等，同時要以較高的城市政府管理水平和協(xié)調(diào)能力為條件。城市擴張雖有擴大城市建設(shè)用地、農(nóng)村土地征用和農(nóng)村居民拆遷安置等問題，以及城市道路和地下管線的延長、公共設(shè)施配套與新建等成本增加問題，但城市擴張的征地拆遷安置單位成本和社會矛盾復(fù)雜程度較低，同等的財力支出和投資成本可以容納更多的城市增量人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集。我國的城市化率還將有20～30個百分點的上升空間，還將有數(shù)億農(nóng)村人口進城，城市建成區(qū)面積還需倍增。在今后二、三十年內(nèi)，城市擴張仍將是我國城市化極化階段的重要特征，而城市更新不具有成為城市化進程主旋律的必要性和合理性，但具體城市還需作出具體的城市化路徑選擇。

三、構(gòu)建公平合理的城市更新收益分配格局

城市更新首先要對更新區(qū)域土地存量進行利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，前提是征地拆遷和居民安置。城市更新是區(qū)域土地級差收益變現(xiàn)的契機，由此造成不同的社會群體對土地收益占有的不同訴求。這里既有地方政府稅費收入、開發(fā)施工企業(yè)贏利、拆遷戶安置補償對更新收益的占有份額問題，也有土地新使用者對更新成本支付和城鄉(xiāng)居民對城市更新成果的公平分享問題。這是一個此消彼長又相互依存的關(guān)系，如果征地拆遷不能完成，各方都是輸家，而沒有贏家。其中，地方政府是更新項目的規(guī)劃、分配規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者和收益分享者多重角色，處于關(guān)鍵地位，而拆遷戶因為原來的地位不同，利益受損不同，對安置和補償又有不同的訴求。所以，構(gòu)建公平、公正、公開、透明的收益分配體制和機制，就成為城市更新順利進行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，一要確立城市更新收益分配的邏輯起點。城市更新區(qū)域土地潛在的級差收益是社會資本投入積淀、凝聚的結(jié)果，土地級差收益的變現(xiàn)主要是社會支付了成本，與動遷居民的努力不存在因果關(guān)系。二要確認地方政府占有城市更新收益的合理性和正當(dāng)性。地方政府占有城市更新收益代表了包括拆遷戶在內(nèi)的整體城鄉(xiāng)居民根本利益，是實現(xiàn)社會再分配、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的必要前提和重要手段。三要規(guī)范城市征地拆遷補償標準。拆遷戶為城市更新利益受損，必須得到相應(yīng)的補償和妥善安置，但要防止出現(xiàn)因征地拆遷補償一夜暴富的現(xiàn)象。四要實施正向的輿論引導(dǎo)。城市更新征地拆遷為城市現(xiàn)代化建設(shè)所必需，關(guān)系全局利益，拆遷中的住房產(chǎn)權(quán)問題是住房空間位置的置換，而非單方面剝奪，因而拆遷戶都是經(jīng)濟上的得利者，只有得利多寡之別，而沒有經(jīng)濟利益受損者。

四、城市更新要因地因時制宜，分類施策

我國有660多座建制市、1500多座縣城鎮(zhèn)和一大批小城鎮(zhèn)，各市鎮(zhèn)的發(fā)展條件和發(fā)展階段極不相同，面臨的主要經(jīng)濟社會環(huán)境問題也各有特殊性，一定時期內(nèi)推進城市化的路徑選擇應(yīng)該是多樣化的。必須從具體的市情、縣情實際出發(fā)，確定城市更新的著力點及其與城市擴張的相互關(guān)系。城市更新是對城市存量結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改造升級，內(nèi)涵廣泛，包括老舊工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)的空間置換和改造升級，危舊住房、棚戶區(qū)、村中村的改造和升級，不適應(yīng)需要的城市交通、道路各類地下管網(wǎng)、地上公用設(shè)施的改造和升級，城市污染源頭的治理和公園、公共綠地建設(shè)，歷史文物、文脈保護和文化街區(qū)的保護與開發(fā)等。不同城市的不同發(fā)展階段，城市更新的重點、實施條件、輕重緩急不同，必須規(guī)劃先行、整體謀劃、統(tǒng)籌兼顧、有舍有取，力戒全面開花、急于求成。應(yīng)該明確，并非每一個城市更新項目都有立即開工建設(shè)的條件，不具備必要條件，好事也會辦成壞事。城市更新具體項目要進行經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合評價，根據(jù)相關(guān)條件具備的情況，特別是公共財力支持能力，科學(xué)安排實施的時間順序、節(jié)奏、重點和力度，注意與其他相關(guān)配套項目進度相銜接，精心組織、精心設(shè)計、精心施工、務(wù)求實效。深化投融資體制改革，吸引民間社會資本投資于城市更新，重在界定政府責(zé)權(quán)利邊界，提高投資效率，加快城市更新進程，惠及民生，而不是轉(zhuǎn)嫁政府責(zé)任和加重財政負擔(dān)。

責(zé)任編輯：張 煒