摘 要：自格勞修斯的《海洋自由論》以來公海捕魚自由一直是國際社會公認的公海自由之一，然而過度的捕撈對漁業(yè)資源帶來的衰竭命運和海洋生態(tài)環(huán)境的破壞使國際社會逐漸認識到限制公海捕魚自由的重要性。本文著重闡述限制公海捕魚自由的國際法律文書及其重要規(guī)定，以期達成通過各國間的合作限制公海捕魚自由的結(jié)論，從而保護公海生物資源的多樣性和公海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：公海自由；公海捕魚自由；聯(lián)合國海洋法公約

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）08-0106-03

作者簡介：王一惠（1990-），女，北京師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：國際法學(xué)。

一、公海捕魚自由的概述

（一）公海及公海自由

公海及公海自由原則的概念和范圍在國際法上不停變化發(fā)展著。傳統(tǒng)國際法認為，凡是各國領(lǐng)海及內(nèi)水以外的還有均為公海，即公海一詞傳統(tǒng)上是指不包括在一國領(lǐng)?；騼?nèi)水之內(nèi)的全部海域，因此，公海將毗連區(qū)、大陸架上覆水域以及領(lǐng)海范圍以外的水域都包括在內(nèi)。①而1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）第86條對其進行了迄今最大程度的限制，公海為“不包括在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海或內(nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”。

自1609年格勞修斯發(fā)表《海洋自由論》以來，公海自由逐漸被人們認識、反對、接受，然后又經(jīng)歷了從推崇到限制的發(fā)展演變。海洋不能完全專屬于任何人，因為自然非但不允許如此，還要求海洋必須是共有的②，這是公海自由的雛形，是公海從理論上和法律上進入人們視野的開端。起初的公海自由主張受到了以英國塞爾登為首的許多學(xué)者的反對，但是這一主張很好地順應(yīng)了海上強國的利益，因而自海上大發(fā)現(xiàn)時代以來，隨著海上貿(mào)易的迅速發(fā)展，公海自由原則逐漸被認可并得到了確立。

1958年《公海公約》第2條首次以國際公約的形式將公海自由原則具體規(guī)定為航行自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜與管線自由以及公海上空飛行自由③，自此公海自由原則正式在法律上有了拘束力。1982年《海洋法公約》第87條在已有的四項基礎(chǔ)上增加了兩項，即建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由、科學(xué)研究自由，同時規(guī)定所有國家在行使這些自由時，需適當顧及其他國家行使公海自由的利益。

（二）公海捕魚自由

捕魚自由是公海自由中傳統(tǒng)和公認的內(nèi)容，國際法院在“漁業(yè)管轄權(quán)”案中的陳述進一步確認了這一點，法院明確指出《公海公約》第2條是“國際法既定原則的通常宣布”，不僅適用于沿海國，而且適用于內(nèi)陸國。④傳統(tǒng)海洋法即格勞修斯時代主張公海捕魚絕對自由，漁業(yè)資源如此豐富、漁業(yè)自由如此廣闊，不需要對公海捕魚進行任何的限制⑤。同時，當時的公海范圍廣闊，凡是領(lǐng)海之外即為公海，國際管轄范圍極其有限，對公海內(nèi)的捕魚進行限制在實踐中很難實現(xiàn)。

20世紀中期以來，過度地捕撈給公海漁業(yè)資源造成的破壞逐漸引起國際社會的關(guān)注，以1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及其1995年執(zhí)行協(xié)定為標志，養(yǎng)護和管理漁業(yè)資源以實現(xiàn)公海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展被確定為公海漁業(yè)制度的核心內(nèi)容。⑥公海自由也從絕對自由轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拗频南鄬ψ杂伞?/p>

二、限制公海捕魚自由的國際法律文書

（一）1958年《公海公約》和《捕魚公約》

1958年《公海公約》和《捕魚與養(yǎng)護公海生物資源公約》（簡稱《捕魚公約》）首次以普遍性國際公約的形式確認了公海捕魚自由原則，同時對其做出了限制。《公海公約》第2條規(guī)定，各國行使公海捕魚自由時應(yīng)適當顧及其他國家行使包括捕魚自由在內(nèi)的公海自由的利益?！恫遏~公約》第1條對公海捕魚自由明確做出了三點限制，一國及其國民在公海上捕魚應(yīng)受其條約義務(wù)、沿海國利益和權(quán)利以及關(guān)于養(yǎng)護公海生物資源規(guī)定的限制?！恫遏~公約》是第一個關(guān)于公海捕魚問題的全球性國際公約，其對公海捕魚自由的限制，客觀上避免了對公海生物資源的過度開發(fā)，有利于對公海生物資源的養(yǎng)護及可持續(xù)利用。

（二）1982年《聯(lián)合國海洋法公約》

《海洋法公約》規(guī)定，所有國家均有權(quán)由其國民在公海上捕魚，但要受到若干限制，其中最主要的表現(xiàn)在于各國有義務(wù)通過談判設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織，就養(yǎng)護和管理公海生物資源開展合作。同時，《海洋法公約》還就養(yǎng)護公海生物自由的標準做出了原則性的規(guī)定，要求各國在對公海生物資源決定可捕量和制定其他養(yǎng)護措施時，應(yīng)使捕撈的魚種數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平。

（三）1993年《遵守協(xié)定》

公海上漁船常常通過改掛船旗以規(guī)避管理，這嚴重影響了國際社會和區(qū)域漁業(yè)組織對海洋生物資源尤其是漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理，因而1993年糧農(nóng)組織通過了《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護及管理措施的協(xié)定》（簡稱《遵守協(xié)定》），采取具體有效的管理措施，加強對船旗國的要求?！蹲袷貐f(xié)定》首先肯定所有國家國民在公海上的捕撈自由，同時更認識到所有國家都有義務(wù)保護公海生物資源，而協(xié)定對公海漁業(yè)活動提出的明確管理措施，是對公海捕魚自由提出的目標明確的限制。

（四）1995年《魚類種群協(xié)定》

20世紀80年代以來，公海漁業(yè)管理在許多方面存在不足，比如資源的過度開發(fā)、魚類管理不夠、船隊規(guī)模過大、船只掛船旗規(guī)避管制以及各國間缺乏合作等⑦，這些對公海生物資源尤其是漁業(yè)自由的養(yǎng)護和可持續(xù)利用造成了巨大的威脅，其中跨界種群和高度洄游魚類種群更是受到國際社會的極大關(guān)注。為落實《聯(lián)合國海洋法公約》對捕魚自由及其限制的相關(guān)原則，1995年通過的《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（簡稱《魚類種群協(xié)定》）為公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理，建立了完善的法律框架?！遏~類種群協(xié)定》第2條將其宗旨界定為，通過有效執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，以確?？缃玺~類種群和高度洄游魚類種群的長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用。為實現(xiàn)這一宗旨，《魚類種群協(xié)定》主要確定了三個方面的內(nèi)容，即養(yǎng)護和管理措施、養(yǎng)護和管理的國際合作機制以及《魚類種群協(xié)定》的遵守和執(zhí)法。同時，魚類并不僅僅限制在跨界和高度洄游魚類種群，還包括軟體和甲殼動物。《魚類種群協(xié)定》為沿海國和公海捕魚的國家對相應(yīng)漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理的國家間合作提供了一個可操作性的機制。⑧

（五）1995年《負責(zé)任漁業(yè)守則》

為貫徹“漁業(yè)需要在一個負責(zé)任漁業(yè)的理念下得到全面均衡發(fā)展”的指導(dǎo)思想，1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》（簡稱《行為守則》）及其有關(guān)決議。《行為守則》涉及漁業(yè)的方方面面，包括捕魚作業(yè)、漁業(yè)管理、公平養(yǎng)殖及交易等，而公海捕魚規(guī)則是該守則的重要內(nèi)容。為確保有效保存、管理和發(fā)展水生生物資源，《行為守則》規(guī)定了負責(zé)任方式的國際標準及行為原則，為生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保障提供了法律支持?！缎袨槭貏t》雖不是國際公約，無法強制執(zhí)行，但其對漁業(yè)使用價值及其環(huán)境價值的肯定，以及它所確定的規(guī)則被愈來愈多的國際條約所認可并納入其中，遠洋與業(yè)界也表示接受其規(guī)范，其影響和價值即可窺見。甚至有學(xué)者認為它將來可能成為國際習(xí)慣法，甚至出現(xiàn)相應(yīng)的國際公約。⑨為了推動《行為守則》的事實，糧農(nóng)組織還通過了一系列的國際行動計劃（IPOA），包括《鯊魚養(yǎng)護和管理國際行動計劃》、《打擊非法、不報告和不管制捕魚的國際行動計劃》、《捕撈能力管理國際行動計劃》、《減少延繩釣漁業(yè)意外捕獲海鳥的國際行動計劃》以及《負責(zé)任漁業(yè)全球伙伴關(guān)系》等。⑩

三、限制公海捕魚自由的具體規(guī)定

（一）專屬經(jīng)濟區(qū)對公海捕魚的限制

《海洋法公約》規(guī)定，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)上的生物資源享有主權(quán)權(quán)利，并有保護或養(yǎng)護管轄區(qū)域內(nèi)海洋生物資源的責(zé)任。在1958年《捕魚公約》的基礎(chǔ)上，《海洋法公約》第87條和116條對公海捕魚自由進行了兩方面的調(diào)整：一方面取消了沿海國在鄰接公海海域單方面采取養(yǎng)護措施的權(quán)利，另一方面公海捕魚自由還要受到《海洋法公約》第63條第2款至第67條規(guī)定的沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利、義務(wù)和利益的限制。可以認為，1982年《海洋法公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)在某種程度上將《捕魚公約》規(guī)定的沿海國特殊利益限制在了200海里以內(nèi)?！?1

專屬經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立使許多原本屬于公海海域的漁場被劃入了沿海國的管轄范圍，盡管《海洋法公約》在劃分出專屬經(jīng)濟區(qū)后，仍認同公海捕魚自由，但專屬經(jīng)濟區(qū)的存在，涉及到許多在專屬經(jīng)濟區(qū)和公海之間穿梭的魚類種群在一定范圍內(nèi)的捕撈要受沿海國的限制。同時，《海洋法公約》在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量、各國的捕撈能力、捕撈方式、特殊魚群的養(yǎng)護和利用等問題上對公海的魚類捕撈作出了限制。

（二）公海捕魚國的一般義務(wù)

《海洋法公約》第87條重申了公海捕魚自由的傳統(tǒng)原則，但也強調(diào)公海捕魚并非絕對自由，各國在行使捕魚自由權(quán)利的同時要受國際條約與國際義務(wù)的限制，并恰當估計其他國家行使公海自由的利益。公約第116條在肯定《捕魚公約》限制性規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了受其條約義務(wù)及沿海國權(quán)利、義務(wù)和利益的限制。就捕魚國的義務(wù)而言，《海洋法公約》并未作詳細的規(guī)定，而是進行了原則性的概述，包括養(yǎng)護公海生物資源的義務(wù)、養(yǎng)護和管理生物資源方面的合作義務(wù)以及船旗國管理責(zé)任等。

（三）公海捕魚國的特殊義務(wù)

1.養(yǎng)護和管理措施的互不抵觸義務(wù)

《海洋法公約》的專屬經(jīng)濟區(qū)制度人為地將跨界種群的活動范圍割裂，而專屬經(jīng)濟區(qū)外的這些種群魚類是公海漁業(yè)的主要捕撈對象。公約第五部分專屬經(jīng)濟區(qū)對既出現(xiàn)在公海又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源規(guī)定了具體的合作義務(wù)，但兩種海域內(nèi)的魚類種群適用不同的法律制度，這樣在兩個海域游動的中軍就面臨著適用沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)法和沿海國與捕魚國間適用公海相關(guān)法律規(guī)則的抵觸情況。對此，公約第63條作出了規(guī)定，責(zé)成沿海國和捕撈國就必要的措施通過雙邊協(xié)議或恰當?shù)姆謪^(qū)域和區(qū)域組織達成相互間的合作，以養(yǎng)護在鄰接區(qū)域內(nèi)的種群，即通過彼此間的協(xié)議或協(xié)定達成互不抵觸的合作義務(wù)。同時，公約第64條為沿海國和其國民在區(qū)域內(nèi)捕撈高度洄游魚群的其他國家設(shè)定了合作義務(wù)。

2.預(yù)防性做法

《魚類種群協(xié)定》第5條C項、第6條對預(yù)防性措施做了原則上的規(guī)定，附件二明確規(guī)定了適用預(yù)防性措施的準則。各國需廣泛適用預(yù)防性做法，養(yǎng)護、管理和開發(fā)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，從而保護海洋生物資源同時保全海洋環(huán)境。

3.加強信息交流

公海管理措施施行的主要障礙在于公海漁業(yè)信息的缺乏，對此《遵守協(xié)定》第4條要求，各締約國對懸掛其旗幟并獲得授權(quán)的漁船建立信息檔案，其第6條詳細規(guī)定了檔案需要涵蓋的內(nèi)容。同時第3條要求漁船向船旗國報告相關(guān)捕撈作業(yè)區(qū)域、漁獲量和上岸量的情況，第5條具體規(guī)定了船旗國相互交流信息的義務(wù)。

（四）特殊魚種的養(yǎng)護

1.《海洋法公約》對特殊魚種養(yǎng)護的規(guī)定

由于跨界種群、高度洄游種群、海洋哺乳動物、溯河產(chǎn)卵種群和降河產(chǎn)暖魚種這些魚種與沿海國關(guān)系十分密切，公約承認沿海國有特殊利益，特別是可以作為這些特殊魚種起源的國家，公約更是維護其權(quán)利，要求捕魚國與沿海國需要就捕撈事項進行恰當?shù)膮f(xié)商與合作，以便對這些特殊魚種進行有效的管理和養(yǎng)護。公約第63條就“跨界種群”進行了界定，即“出現(xiàn)在兩個或兩個以上沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”；至于“高度洄游種群”，公約采取列舉的方式，在附件一中列舉了17類魚種。公約第65條對“海洋哺乳動物”進行了規(guī)定，表示“本部分的任何規(guī)定并不限制沿海國的權(quán)利或國際組織的職權(quán)，對捕捉海洋哺乳動物執(zhí)行較本部分規(guī)定更為嚴格的、禁止限制或管制”，即可認為對于海洋哺乳動物的養(yǎng)護和管理應(yīng)適用更嚴格的方式或更有利于養(yǎng)護的方式。公約第66條和67條對“溯河產(chǎn)卵種群”和“降河產(chǎn)卵魚種”分別進行了規(guī)制，期望沿海國和捕撈國能相互協(xié)商與合作，保持魚種的可持續(xù)利用，確保魚種的合理管理，養(yǎng)護魚種及其他生物資源。

2.《魚類種群協(xié)定》對跨界及高度洄游種群的規(guī)定

對于跨界及高度洄游種群，《海洋法公約》規(guī)定有關(guān)國家通過分區(qū)域或區(qū)域組織，達成合作協(xié)議，但這僅為原則性規(guī)定，并無具體的談判措施或締約規(guī)定?！遏~類種群協(xié)定》則很好地彌補了公約在此方面的空白，對合作規(guī)定了具體的可操作的內(nèi)容。

關(guān)于合作的方式，協(xié)定規(guī)定了兩種，一為國家間直接合作，二為分區(qū)域的國際合作。由于跨界和高度洄游種群的遠距離游動特性，第二種合作方式更有利于其養(yǎng)護和管理，協(xié)定自然也更傾向于區(qū)域間的合作，致力于國際漁業(yè)法律制度地區(qū)化。就分區(qū)域漁業(yè)組織的準入門檻而言，沿海國和捕魚國立場截然相反，沿海國要求要個限制加入組織的國家，而捕魚國則希望盡量開放，協(xié)定的態(tài)度則是傾向于捕魚國，認為“對有關(guān)漁業(yè)政治感興趣的國家可以成為組織的成員”，也即協(xié)定未對加入組織的門檻進行過多的限制。但其實際上打破了沿襲百年的公海捕魚自由原則，對公海捕魚自由作出了嚴格的限制。

[ 注 釋 ]

①[英]伊恩·布朗利.國際公法原理[M].曾令良，余敏友等譯.北京：法律出版社，2007：203.

②[荷]格勞修斯.海洋自由論[M].宇川譯.上海：上海三聯(lián)書店，2005：24.

③1927年國際法學(xué)會最早總結(jié)了該四項公海自由原則，而<公海公約>第一次以國際法形式將其確定.

④ICJ Reports，1974，p3，607.轉(zhuǎn)引自[英]馬爾科姆·N·肖.國際法（第六版·上）[M].白桂梅等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011：479.

⑤Marine Fisheries and The Law of The Sea：A Decade of Change，F(xiàn)AO Fisheries Circular.NO.853.Rome，1993，p2.

⑥段潔龍主編.中國國際法實踐與案例[M].北京：法律出版社，2011：129-130.

⑦<21世紀議程>第17項.

⑧張磊.論公海捕魚自由原則的逐步限制[D].華東政法大學(xué)，2007：29.

⑨傅崐成.海洋法專題研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2004：98.

⑩“聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖部活動介紹”[EB/OL].http：//www.fao.org/fishery/activities/zh，2014-12-4.

○11王靈.公海漁業(yè)法律制度的新發(fā)展[D].中國社會科學(xué)院，1998：69.