李金磊

囿于固有利益和地方財(cái)政壓力等因素，戶籍制度改革難以一蹴而就。居住證制度作為戶籍改革的過渡政策，其“逐步享有、穩(wěn)步推進(jìn)”也是為了避免動作過猛從而對財(cái)政造成過大壓力

中國的戶籍制度改革正在不斷推進(jìn)。截至目前，全國已有24個省份出臺了戶籍制度改革方案。綜合各地方案來看，建立居住證制度成為各地“標(biāo)配”，部分城市降低了落戶門檻，特大城市則普遍提出“建立積分落戶制度”。

24省出臺戶改方案

9月21日，公安部副部長黃明在國新辦新聞發(fā)布會上透露，戶籍制度改革工作已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。國務(wù)院的意見出臺以后，現(xiàn)在全國已經(jīng)有24個省區(qū)市出臺了具體的實(shí)施意見。

筆者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)出臺戶籍制度改革方案的地區(qū)包括新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、云南、遼寧、湖北、內(nèi)蒙古等。

觀察各地的戶籍制度改革方案，多數(shù)地區(qū)以2020年為時間表，明確提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶的具體目標(biāo)。

以新近出臺方案的幾個省份為例，廣東提出“到2020年努力實(shí)現(xiàn)1300萬左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在廣東城鎮(zhèn)落戶”；湖北提出“努力實(shí)現(xiàn)500萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”；內(nèi)蒙古則提出“到2020年努力實(shí)現(xiàn)400萬左右農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)”。

此外，少數(shù)省份還提出了戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)。其中，重慶提出“到2020年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右”；河北提出“到2020年，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%”；青海提出“到2020年，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上”；江蘇則提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小到5個百分點(diǎn)”。

“戶籍人口城鎮(zhèn)化率更能體現(xiàn)真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平?！眹H金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬表示，當(dāng)前中國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，在這種“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象下，多數(shù)農(nóng)民工及其隨遷家屬，無法在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，因此，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率更為重要。

建立居住證制度成“標(biāo)配”

在明確主要目標(biāo)的同時，各地戶籍制度改革方案還提出，要取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。此外，各地方案也均提到了建立居住證制度。

按照國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

筆者注意到，在《居住證管理辦法》遲遲沒有出臺的情況下，多數(shù)省份的方案對建立或完善居住證制度多為原則性規(guī)定，內(nèi)容大都與國家版戶籍改革意見保持一致。

綜合各地方案來看，申請居住證普遍需要在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨?，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

但是對于隨遷子女參加中高考、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)等更為核心的權(quán)利，各地的方案則普遍定調(diào)為“逐步享有”，且需與居住年限、社保年限等條件掛鉤，但是大多數(shù)省份并未明確所需具體年限，僅少數(shù)地區(qū)作出了詳細(xì)規(guī)定。

其中，新疆提出“居住證持有人連續(xù)居住滿兩年和參加社會保險(xiǎn)滿兩年，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊穆殬I(yè)教育補(bǔ)貼、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利；隨行子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)滿四年以上、父母參加社會保險(xiǎn)滿三年為基本條件，逐步享有隨行子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”。

易鵬認(rèn)為，囿于固有利益和地方財(cái)政壓力等因素，戶籍制度改革難以一蹴而就。居住證制度作為戶籍改革的過渡政策，其“逐步享有、穩(wěn)步推進(jìn)”也是為了避免動作過猛從而對財(cái)政造成過大壓力。

部分地區(qū)降低落戶門檻

對于戶籍制度改革，民眾最關(guān)心的是怎樣圓“城市夢”。觀察可見，在落戶條件方面，與國家版的意見相比，不少地區(qū)的方案降低了落戶門檻，落戶條件更為寬松。

按照國家版的戶籍改革意見，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

相比之下，一些省份的“步子”更大。其中，貴州提出“全面放開中、小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制”，這意味著貴州的中等城市與小城市、建制鎮(zhèn)的落戶限制將同樣全面放開；湖北提出，城市綜合承載能力壓力小的大中城市，可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標(biāo)準(zhǔn)，全面放開落戶限制。

對于大城市的落戶條件，國家版的戶籍改革意見規(guī)定“對參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限的要求不得超過五年”，而河南縮短為“不得超過兩年”，安徽縮短到“不得超過三年”。

在特大城市落戶方面，各地普遍提出了建立完善積分落戶制度。河南提出“省會城市要建立完善積分落戶制度”；黑龍江提出哈爾濱要“積極建立和完善積分落戶制度”；湖北提出科學(xué)控制武漢市人口規(guī)模，合理設(shè)置落戶積分分值，建立積分落戶制度。

在專家看來，現(xiàn)在“北上廣”等特大城市無法再集聚和承載更多的人口，“城市病”也越來越突出，因此，在放開中小城市落戶限制的同時，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模也是非常有必要的。

易鵬表示，特大城市落戶的積分制，是針對當(dāng)前中國國情的一項(xiàng)措施，但是在落實(shí)過程中，要注意不同階層之間的公平?！胺e分落戶的門檻設(shè)定，首先要考慮引進(jìn)人口的平衡性和多樣性，既要鼓勵高端人才入戶，也要給普通勞動者以希望?！?/p>