文/黃少卿

從國際經(jīng)驗看，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)開發(fā)等政府服務項目的較好方式，正是采取公私合作（ PPP）模式。

上半年，國家發(fā)改委推出總標的額大約2萬億元人民幣的1043個公私合作 （PPP）項目，引起了社會的廣泛關(guān)注。就在推出這些項目之時，中央政府及相關(guān)部委緊鑼密鼓地公布了一系列促進PPP發(fā)展的規(guī)范性文件。譬如，被業(yè)界稱為 “PPP基本法”的 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》已于6月1日正式實施。 而5月底由中央財政部牽頭頒布的國辦發(fā)42號文，更是猶如投向全社會的一個重磅炸彈，激起了人們對社會資本參與公用事業(yè)開發(fā)前景的無限遐想。

然而，投資人的熱情似乎并非想象的那么高昂。據(jù)報道，去年各地推出的PPP項目，得到社會資本回應的只有寥寥10%左右。而如今，如此大規(guī)模、多領(lǐng)域的PPP項目一次性推出，能不能真正激發(fā)起社會資本的興趣點呢？如果要快速推進PPP模式的項目開發(fā)，目前社會資本最大的擔憂是什么，而政府面臨的最大挑戰(zhàn)又在哪些方面呢？

當前發(fā)展PPP存在巨大機遇

在現(xiàn)有的中央-地方財政關(guān)系中，各級地方政府，尤其是市縣一級政府承擔了大量基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)提供的職能。在財務上，這類基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目都具有一個明顯的特點，那就是支出集中在短期而收益回報期較長，這一特點導致，如果政府在這些項目上無法直接提供足額資本金，就必須通過負債來獲得充分預算。在最近一次預算法修訂之前，由于地方政府依法不允許負債，在這一法律約束下，各級地方政府為了進行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，就建立了各類國有開發(fā)建設(shè)公司等投融資平臺，來代替政府承擔債務。

黃少卿 經(jīng)濟學博士，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院副教授。

2008年全球金融危機之后，為了抵消危機對中國宏觀經(jīng)濟的消極影響，中國政府采取了擴大政府投資的財政刺激計劃。在這個計劃的實施過程中，各級地方政府通過平臺公司承擔的債務急劇擴張，負債總額在短短數(shù)年間迅速達到超過20萬億元人民幣之多。由于地方政府對于這些平臺公司的負債實質(zhì)上提供了隱性擔保，因此也成為這些債務的實際持有人?？焖賯鶆諗U張引起了各界對中國地方政府財政風險的極大關(guān)注，為此中央政府不得不采取各種措施來緩解風險的進一步積累，包括通過修訂預算法允許省級政府發(fā)行地方債券，并用這類低成本債務來置換此前形成的高成本債務。

然而，當前中國宏觀經(jīng)濟形勢還處在經(jīng)濟周期的下行探底階段。為了保持經(jīng)濟發(fā)展的平穩(wěn)態(tài)勢，中國經(jīng)濟需要維持總需求的穩(wěn)定增長。考慮到中國依然存在不小的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的投資需求缺口，因此，加大這方面的投資就是一個合意的可選項。然而，如何解決這方面投資需求與地方政府債務負擔已經(jīng)偏重的矛盾呢？答案在于：引入社會資本。從國際經(jīng)驗看，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)開發(fā)等政府服務項目的較好方式，正是采取公私合作（PPP）模式。

PPP并不僅僅是融資機制

發(fā)展PPP項目，似乎主要的作用在于為地方政府從事基礎(chǔ)設(shè)施投資找到了一種新的融資機制。這種機制下，由于項目主體的資本金出資人主要是私人或私人企業(yè)，因此，大量項目建設(shè)產(chǎn)生負債就由地方政府的資產(chǎn)負債轉(zhuǎn)移出去了。相比于過去的平臺負債模式，這種新的融資機制無疑更加有利于控制地方政府的財政風險。

但是，如果把PPP簡單地理解為一種融資機制，則無疑是一種誤解。事實上PPP更應該被看成一種更有效率的公共服務提供機制。過去，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，從項目的立項、資金籌措、到建設(shè)和運營，全部由各級政府及其所屬國有企業(yè)一手包辦。這種做法的好處是可以最大程度從社會公眾利益的角度出發(fā)。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并不是純公共領(lǐng)域，它們更多屬于可以明確界定受益者，從而可以基于受益進行收費的準公共品或服務領(lǐng)域。因此，引入社會資本和市場機制參與這類物品或服務的生產(chǎn)與提供，將顯著改善供給效率。基于公私合作的PPP機制，我們就有可能在公共利益和經(jīng)濟效率之間得到最佳的權(quán)衡取舍。

政府組織和私人組織由于目標取向和激勵機制的差異，決定了各自最適合發(fā)揮作用的領(lǐng)域是不同的，并且在職能上表現(xiàn)出顯著的互補關(guān)系。將PPP機制運用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，有助于我們進一步廓清政府、社會和市場的邊界。譬如，從公共利益出發(fā)需要建設(shè)什么方面的公用事業(yè)項目，這是政府的決策范圍；而具體哪些項目更加滿足居民的偏好，具有更高的福利效用和經(jīng)濟效益，從而在預算約束的前提下應該被優(yōu)先安排，則應該由社會資本參與決策；為了讓公用事業(yè)的生產(chǎn)與提供能夠更靈活地適應市場變化，可以由私營企業(yè)來承擔運營工作，而為了確保準公共物品和服務能被安全、及時和普遍向社會提供，政府則應對其數(shù)量和品質(zhì)進行必要的監(jiān)管。

法治政府是PPP下一步發(fā)展的必要保障

將PPP機制運用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，有助于我們進一步廓清政府、社會和市場的邊界。圖為鄭州市政府舉辦與社會資本合作（PPP模式）項目推介暨簽約儀式。

每一個PPP項目，顯然都是政府部門和社會資本就某一項準公共物品和服務的生產(chǎn)與提供所達成的長期契約關(guān)系。對于社會資本方面而言，除了項目本身的技術(shù)經(jīng)濟效益，吸引它們參與的最大決定因素在于：項目開始之前，社會資本和政府相關(guān)部門能否在平等的基礎(chǔ)上展開合作談判；項目開始以后，談判達成的契約能否得到忠實的履行，以及如果外部環(huán)境發(fā)生變化需要調(diào)整契約，調(diào)整的程序是否符合事前約定的方式；項目實施發(fā)生糾紛時，雙方能否在平等地位上通過公平的司法或仲裁機制進行救濟與調(diào)解。以上幾個方面的問題本質(zhì)上是法治問題，是中央提出的建構(gòu)法治政府、推行依法治國、促進國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略能否得到落實的問題。

正如有的專家已經(jīng)指出的那樣，目前社會資本參與PPP項目有 “三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復。這 “三怕”指向的都是各級政府的契約精神和法治意識的欠缺。譬如，協(xié)商好的費價政策會不會臨時調(diào)整？承諾的稅收優(yōu)惠政策或收費缺口補助能不能及時落實？政府出資部分的資本金有沒有及時到位？事前設(shè)定的績效目標在事后的績效評價該不該得到執(zhí)行？這些顧慮應該說并非杞人憂天，它們在過去實施的一些PPP項目中或多或少都存在過。下一步，為了更好地推進PPP機制的運用，就需要我們圍繞法治政府的要求進行一系列制度建設(shè)。

法治政府要求政府嚴格按照法律來行使經(jīng)濟管理和社會治理的公權(quán)力，在利用PPP機制發(fā)展公用事業(yè)上面同樣如此。一方面，政府需要按照法律要求履行好監(jiān)管職能，與此同時，在遵守與社會資本達成的契約上也要受到法律的制約。