摘要：確保勞動力順利再生產(chǎn)是農(nóng)民市民化的經(jīng)濟實質(zhì)。中國城鎮(zhèn)政府的劣質(zhì)土地財政加大了農(nóng)民市民化的成本，使得居住成本成為農(nóng)民市民化的主要障礙。農(nóng)民工的部分市民化是對劣質(zhì)土地財政的妥協(xié)，不但不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且會加劇農(nóng)村的貧困。中國農(nóng)民市民化既需要城鎮(zhèn)政府的土地財政轉型，也需要城鎮(zhèn)政府的財政補貼。在土地財政成功轉型之前，上海市一方面需要以普通住宅影子租金的形式向農(nóng)民工提供住房保障，另一方面需要將劣質(zhì)土地財政收入以省際轉移支付的方式返還給農(nóng)民工，降低異地城鎮(zhèn)政府農(nóng)民市民化的部分負擔。

關鍵詞：農(nóng)民市民化；勞動力再生產(chǎn)；劣質(zhì)土地財政；居住成本；住房保障

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：

一、文獻綜述

近代以來，人類經(jīng)濟活動就越來越向城市集中。[1]6改革開放不久，黃祖輝等就提出，農(nóng)村工業(yè)化、城市化和農(nóng)民市民化在中國是三位一體的。[2]本世紀以來，針對農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀，汪麗等指出，農(nóng)民市民化既是城鎮(zhèn)化的必然結果，也是城鎮(zhèn)化的重要動力，但居住成本過高、住房保障缺失構成農(nóng)民市民化的重要障礙[3]；王永龍則將住房與教育共同列為農(nóng)民市民化的主要障礙[4]；何記東認為住房保障應該是農(nóng)民市民化的重要內(nèi)容[5]；潘家華則進一步確認，城鎮(zhèn)化的核心是人，農(nóng)民進入住房保障體系是中國城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容，從而不僅將住房問題視為農(nóng)民市民化的基本問題，還將農(nóng)民住房問題的解決納入政府軌道。[6]

然而，鑒于城鎮(zhèn)高昂的居住成本，農(nóng)民整體市民化在現(xiàn)實中并不可行，更多的中國學者將中國農(nóng)民市民化聚焦于農(nóng)民工身上。韓丹將農(nóng)民工分為三類，認為城鎮(zhèn)住房保障主要應該傾向職業(yè)、住所和單位均相對穩(wěn)定的農(nóng)民工。[7]蔡永飛則指出，小產(chǎn)權房極大地降低了農(nóng)民工市民化的成本。[8]國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組認為，應分群分類、差異化地提高農(nóng)民工的市民化程度。[9]劉洪銀直接提出，住房問題是農(nóng)民工市民化的最大障礙，應將農(nóng)民工納入住房保障體系。[10]蔡繼明、高佩義也認為，中國城市化水平還不高，并且人的城市化低于土地的城市化，農(nóng)民工市民化是今后中國城市化的主要任務，主張直接提供廉價自住房。[11]

由此可見，中國現(xiàn)有的有關農(nóng)民市民化的研究有一種不良傾向，即不僅將市民化的重點聚焦在農(nóng)民工身上，甚至有一部分學者傾向于將部分農(nóng)民工排斥在市民化進程之外。問題在于，中國農(nóng)村不僅僅是農(nóng)民工，進城務工的農(nóng)民只是中國農(nóng)民的一小部分，而且農(nóng)民工堪稱是中國農(nóng)民群體的精英組成部分，即使將全部農(nóng)民工市民化也意味著將農(nóng)民工之外的老弱病殘和低素質(zhì)農(nóng)村勞動力滯留在農(nóng)村，這不但不利于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且會加劇中國農(nóng)村的貧困。因此，中國農(nóng)民市民化需要將中國農(nóng)民作為一個整體置于中國國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的研究視野內(nèi)。

二、農(nóng)民市民化的經(jīng)濟實質(zhì)是確保勞動力順利再生產(chǎn)

在近現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展歷史上，國民經(jīng)濟現(xiàn)代化總是從工業(yè)化和城市化開始的。一方面，與依賴生物技術的農(nóng)業(yè)相比，工業(yè)更多依賴物理和化學過程，近現(xiàn)代社會對物理和化學工藝的掌握與改進也容易得多，從而人們更容易提高工業(yè)生產(chǎn)效率，這是近現(xiàn)代社會工業(yè)在技術革命中后來居上并遠遠超越農(nóng)業(yè)成為國民經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè)的基本原因。15世紀末、16世紀初至19世紀中期的英國“圈地運動”，則是赤裸裸地通過破壞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)來發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的典型案例。理論上，劉易斯的“二元經(jīng)濟”論也強調(diào)國民經(jīng)濟現(xiàn)代化開始于工業(yè)化，在劉易斯拐點之后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)才啟動現(xiàn)代化歷程。[12]舒爾茨的“改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”理論雖然強調(diào)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身也有現(xiàn)代化的動力，但其前提實際上已經(jīng)假定有一個能提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的工業(yè)部門存在[13]。由此可見，無論是在歷史實踐中還是在理論研究上，先工業(yè)現(xiàn)代化、后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是國民經(jīng)濟現(xiàn)代化所必須遵循的基本次序。另一方面，受規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟等因素的影響，工業(yè)發(fā)展具有明顯的聚集效應，工業(yè)生產(chǎn)要素隨著工業(yè)化規(guī)模的逐步擴大在地理上也逐漸集中起來，這導致一個國家工業(yè)化的過程同時也成為一個國家城市化的過程。于是在近現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展歷史上，伴隨著工業(yè)化的興起浪潮，一個個城鎮(zhèn)、中小城市、大城市、特大城市甚至城市群，從無到有，從小到大，也逐步興盛起來。

工業(yè)化帶來的生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，不僅意味著這些生產(chǎn)要素的運行環(huán)境發(fā)生了變化，還意味著這些生產(chǎn)要素的運行機制也發(fā)生了變化。例如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的運行環(huán)境是自然經(jīng)濟，現(xiàn)代工業(yè)的運行環(huán)境則是商品經(jīng)濟；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是地租導向，現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)則是利潤導向；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由土地主導，現(xiàn)代工業(yè)由資本主導。然而，無論城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)與農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的運行環(huán)境和運行機制差異有多大，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)都必須與農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)一樣遵守社會再生產(chǎn)的基本原則和要求，即參與城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的各生產(chǎn)要素要和參與農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的各生產(chǎn)要素一樣能夠實現(xiàn)自我循環(huán)，順利實現(xiàn)自身的簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)，否則城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的興起就是一句空話，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)更不可能在發(fā)展中壯大。城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)是比農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效率更高的經(jīng)濟形式，在現(xiàn)代化的國民經(jīng)濟中，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的比重遠遠超過農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟，所以國民經(jīng)濟內(nèi)部即使存在彼此依附關系，也不應該是城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)依附農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而應該是農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依附城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)。從這個角度看，不管社會再生產(chǎn)的成本有多高，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)要素（包括勞動力在內(nèi)）不需要依賴農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也能夠實現(xiàn)自身的良性循環(huán)，順利完成自身的再生產(chǎn)，應該是一個基本常識。

在市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)要素的順利再生產(chǎn)一般是通過供求競爭實現(xiàn)的，不過土地、資本和勞動力的供求競爭方式略有差異。土地的供求競爭方式是：在城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)勞動效率較高、經(jīng)濟效益較好時，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)會有較強的支付能力購買或租用農(nóng)村土地，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)地理規(guī)模上的擴大；在城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)勞動效率降低、經(jīng)濟效益下滑時，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)可能不但沒有足夠的支付能力增量購買或租用農(nóng)村土地，甚至連存量城鎮(zhèn)土地價格都難以接受，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的地理規(guī)模就會縮減，存量城鎮(zhèn)土地有一部分會退化為農(nóng)村土地，這樣通過供求調(diào)節(jié)確保城鎮(zhèn)土地供給量始終滿足城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。資本的供求競爭方式與土地大致一樣，不過由于農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)屬于自給自足的自然經(jīng)濟，需要的資本量極其有限，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的資本進出競爭主要是城鎮(zhèn)之間現(xiàn)代工業(yè)資本的進出競爭，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的資本主要滯留于城鎮(zhèn)經(jīng)濟內(nèi)部而不是流向農(nóng)村地區(qū)。勞動力的供求競爭包括勞動力的城鄉(xiāng)對流和城際對流，但與土地、資本的供求競爭有很大不同，勞動力的供求競爭在政治和經(jīng)濟上不允許過于激烈殘酷。土地和資本的供求競爭不僅允許土地和資本的收益出現(xiàn)波動，還允許土地和資本的本金受損。勞動力的供求競爭則不然。勞動力的供求競爭允許工資出現(xiàn)一定幅度的波動，但工資波動的下限不能低于勞動力價值，即工資波動不能影響勞動力順利再生產(chǎn)的基本需要得到滿足。這就意味著，政府必須彌補勞動力市場有可能競爭過度或競爭不足的缺陷，即城鎮(zhèn)政府既要避免勞動力市場競爭不足以致勞動力價格過高影響國民經(jīng)濟工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必要步伐，也要避免勞動力市場競爭過度以致勞動力價格過低影響社會穩(wěn)定，引發(fā)社會動蕩。

當勞動力從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)時，我們將這一過程稱為農(nóng)民市民化。目前，中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮方興未艾，農(nóng)民市民化是中國勞動力城鄉(xiāng)流動的主流。中國成功推進農(nóng)民市民化實質(zhì)上就是要解決原先作為農(nóng)村生產(chǎn)要素的農(nóng)民在成為城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素的市民后勞動力順利再生產(chǎn)的問題，以確保市民化農(nóng)民收入不突破城鎮(zhèn)勞動力價值的下限，確保市民化農(nóng)民不會因為收入過低影響勞動力順利再生產(chǎn)從而產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟和社會問題。

三、中國城鎮(zhèn)的劣質(zhì)土地財政加大了農(nóng)民市民化的成本

理論上，城鎮(zhèn)工業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，源于城鎮(zhèn)工業(yè)較高的生產(chǎn)效率，源于對農(nóng)村生產(chǎn)要素的競爭性獲取，因此城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素價格不同程度高于農(nóng)村是一種很自然的現(xiàn)象。不過，這種差異既取決于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素再生產(chǎn)成本的差異，也取決于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動成本。以農(nóng)村勞動力為例。農(nóng)民進城務工的收入不僅要能彌補農(nóng)民遷移成本（否則農(nóng)民不會進城務工），也要能彌補農(nóng)民在城鎮(zhèn)再生產(chǎn)勞動力的成本（否則農(nóng)民即使進城了也呆不下去，即使呆得了一時也呆不了一世，即不能實現(xiàn)農(nóng)民市民化）。然而，由于一些先天不足的因素，在農(nóng)民市民化過程中，農(nóng)民進城務工收入尚難以達到城鎮(zhèn)居民的一般工資水平。這些先天不足的因素包括：（1）必要的人力資本儲備，城鎮(zhèn)工業(yè)較高的勞動效率總是與城鎮(zhèn)工人較高的人力資本儲備相適應的，并且勞動效率越高，要求的人力資本儲備一般越多，缺乏一定的生產(chǎn)技能是農(nóng)民市民化最大的困難，也是農(nóng)民工收入一般低于城鎮(zhèn)居民的基本原因；（2）在城鎮(zhèn)實現(xiàn)勞動力價值的時間不完整，完全按照城鎮(zhèn)標準實現(xiàn)勞動力價值，不僅意味著市民化農(nóng)民的勞動達到一定的質(zhì)，也意味著市民化農(nóng)民的勞動達到一定的量，然而對于那些半路進城的農(nóng)民來說，這顯然是不現(xiàn)實的，在城鎮(zhèn)實現(xiàn)勞動力價值的時間不足是一部分農(nóng)民市民化難以成功的重要原因；（3）缺乏必要的實物資本裝備，現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)要求市民化農(nóng)民除了提供必要的人力資本外，一定的實物資本裝備也是必不可少的，雖然采用短期租賃的方法可解燃眉之急，但其成本差異可能使得農(nóng)民市民化的進程夭折。如果再考慮到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化初期，城鎮(zhèn)勞動力市場低素質(zhì)勞動力供給明顯大于需求，進城務工農(nóng)民收入更大的可能是低于城鎮(zhèn)勞動力價值的下限，因此，他們的經(jīng)濟實力和經(jīng)濟收入使他們很難融入正常的城鎮(zhèn)生活，從而出現(xiàn)人們廣為熟知的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。

進城務工農(nóng)民收入低于城鎮(zhèn)職工一般工資水平，客觀上需要城鎮(zhèn)政府對這一缺口進行彌補才能促進這部分農(nóng)民融入正常城鎮(zhèn)生活，成功推進市民化進程。然而，從現(xiàn)有政策的實際效果看，中國各級城鎮(zhèn)政府不僅沒有彌補農(nóng)民進城務工收入的缺口，促進這些進城務工農(nóng)民市民化，反而是提高了這些進城務工農(nóng)民市民化的門檻，甚至對廣大進城務工農(nóng)民進行經(jīng)濟掠奪，最終減少了這些進城務工農(nóng)民的實際收入，中國城鎮(zhèn)的劣質(zhì)土地財政就是最典型的例子。

居住費用是勞動力順利再生產(chǎn)的基本費用，進入勞動力價值的范疇，因此一般情況下，任何一種正常的經(jīng)濟組織形式（無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)）都不存在勞動力不能支付居住費用的問題。然而，這并不否認城鄉(xiāng)勞動力的居住費用存在差異。在完全競爭的條件下，農(nóng)村勞動力的居住費用基本上取決于地面建筑物本身的制造費用，城鎮(zhèn)勞動力的居住費用則多出了農(nóng)業(yè)級差地租這一塊，因為城鎮(zhèn)土地是由農(nóng)村土地競爭性轉變而來的。[14]城鄉(xiāng)勞動力居住費用的差異使得進城務工農(nóng)民可能難以支付城鎮(zhèn)居住費用從而成為農(nóng)民市民化的重要障礙，但因為近現(xiàn)代社會高層建筑技術的發(fā)展，人均分攤的農(nóng)業(yè)級差地租相對量和絕對量都不是很大，政府彌補這一缺口也幾乎不會存在財力不足的困難。問題的關鍵在于，這一結論是建立在城鎮(zhèn)住宅市場完全競爭基礎上的。在非完全競爭的城鎮(zhèn)住宅市場上，城鎮(zhèn)普通住宅市場價格中，絕對地租的量可以不是趨于零，而是可以趨于非常大的正值?，F(xiàn)有研究表明，受劣質(zhì)土地財政的影響，中國城鎮(zhèn)住宅市場上普通住宅的市場價格漲幅并不低于甚至高于優(yōu)質(zhì)住宅的市場價格漲幅。[15]156隨著中國經(jīng)濟和城鎮(zhèn)住宅市場的不斷發(fā)展以及優(yōu)質(zhì)住宅周邊環(huán)境的提升，普通住宅與優(yōu)質(zhì)住宅的市場價格差距不是絕對擴大了，而是相對縮小了，這意味著中國城鎮(zhèn)普通住宅市場價格的上升基本是城鎮(zhèn)絕對地租膨脹的結果，而且這種膨脹極為驚人。以上海為例，2012年，上海市商品住宅成交均價為22461元/平方米，一套75-95平方米的普通商品住宅市場價格高達170-210萬元，如果按照三口之家年人均可支配收入6萬元，人均財產(chǎn)15萬元的自有支付能力計算，購買普通商品住宅需貸款125-165萬元，當貸款期限為10年、貸款年利率為5%時，該家庭每年還本付息額將高達16-21萬元。這就是說，即使按照最低要求，該家庭如果通過市場化渠道解決基本居住需求，必須做到連續(xù)十年幾乎沒有吃、穿、用等其他費用，所得款項全部用于償還銀行住房貸款。由此可見，在中國城鎮(zhèn)普通住宅市場價格中，絕對地租的量已經(jīng)不是可有可無，而是大到即便是城鎮(zhèn)普通居民也難以承受的程度?？紤]到房價與房租的聯(lián)動性以及租賃成本的客觀存在，進城務工農(nóng)民通過短期租賃渠道解決長期居住問題，顯然是不可行的。[16]客觀上，中國城鎮(zhèn)政府已經(jīng)放棄了協(xié)助農(nóng)民市民化的公共財政職能，而是借助劣質(zhì)土地財政以高房租的形式一方面對進城務工農(nóng)民進行經(jīng)濟掠奪，另一方面抬高進城務工農(nóng)民市民化的門檻，將相當部分的農(nóng)民工排斥在正常的市民化進程之外，高額的居住成本事實上已經(jīng)成為中國農(nóng)民市民化最主要和最大的障礙。

四、聚焦于部分農(nóng)民工的市民化是對劣質(zhì)土地財政的妥協(xié)

農(nóng)民市民化是中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的起點。允許農(nóng)民進城務工，無論是對中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，還是對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，都具有極為重大的現(xiàn)實意義。

就中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟而言。允許農(nóng)民進城務工，首先能夠為中國城鎮(zhèn)工業(yè)化提供數(shù)量龐大的廉價勞動力。城鎮(zhèn)工業(yè)化總是從資源密集型或勞動力密集型工業(yè)起步，以資金密集型工業(yè)或技術密集型工業(yè)為核心標志。中國目前總體上處于工業(yè)化中期，但很多地方還處于工業(yè)化初期。改革開放三十多年來，規(guī)模龐大的農(nóng)民進城務工無疑為中國的城鎮(zhèn)工業(yè)化特別是城鎮(zhèn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了取之不竭的廉價勞動力，中國物美價廉的勞動密集型產(chǎn)品，如紡織、服裝、鞋帽、玩具、手表、自行車、電腦、電視、電冰箱、洗衣機、電風扇、廚房衛(wèi)浴用品等，至今風靡全球，在很大程度上不能不歸功于中國農(nóng)民工。其次，允許農(nóng)民進城務工不僅有利于中國城鎮(zhèn)發(fā)展多種所有制經(jīng)濟，更為中國國有企業(yè)轉換經(jīng)營管理機制創(chuàng)造了良好的條件。中國農(nóng)民進城務工，或白手起家，或與城鎮(zhèn)非國有資本和技術結合，或進入國有企業(yè)工作，均為城鎮(zhèn)多種所有制經(jīng)濟的繁榮做出了積極的貢獻。尤其可貴的是，很多城鎮(zhèn)國有企業(yè)依靠農(nóng)民工的辛勤勞動將單位利潤蛋糕做大，在相當程度上緩解了原先的經(jīng)濟困難，從而為國有企業(yè)轉換原有僵化的經(jīng)營管理機制、重新煥發(fā)青春與活力、深化改革提供了必不可少的寬松環(huán)境。再次，允許農(nóng)民進城務工實際上打破了中國停滯的二元經(jīng)濟現(xiàn)狀，對人們的傳統(tǒng)觀念形成巨大沖擊，也為中國政治和社會體制的進一步改革提供了強大推動力。長期的計劃經(jīng)濟體制使得中國城鎮(zhèn)工業(yè)固步自封，技術落后，缺乏活力，更缺乏競爭力，進城務工農(nóng)民，作為最基本的獨立經(jīng)濟主體，將競爭意識強行灌注入城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會生活，有利于激發(fā)城鎮(zhèn)的創(chuàng)造力，有利于城鎮(zhèn)市場化取向改革的成功，有利于城鎮(zhèn)社會主義市場經(jīng)濟和政治體制的建立與完善。

就中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟而言。首先，允許農(nóng)民進城務工能夠提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動的邊際生產(chǎn)率。受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術的制約，中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的勞動邊際效率基本上接接近于零，甚至為負數(shù)。農(nóng)民進城務工，減少了農(nóng)業(yè)勞動人口，勢必會逐步提高農(nóng)業(yè)勞動的邊際效率，從而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，這既有利于提高農(nóng)民的收入，又有利于增強農(nóng)業(yè)自身的積累能力。其次，允許農(nóng)民進城務工有利于農(nóng)業(yè)獲得外部的資金來源。與工業(yè)現(xiàn)代化一樣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化完全依靠自身的資金積累是不太現(xiàn)實的。農(nóng)民進城務工改變了農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境和收入水平，在農(nóng)民勞動力再生產(chǎn)成本變化不大的情況下，等于農(nóng)民從城鎮(zhèn)獲得了額外的資金來源投入農(nóng)村經(jīng)濟和社會建設。再次，允許農(nóng)民進城務工實際上是農(nóng)民人力資本儲備、提高自身素質(zhì)的另外一種方式。人力資本的獲得，是可以通過系統(tǒng)正規(guī)教育和技能培訓渠道實現(xiàn)的，然而，“干中學”、在實踐中掌握知識、創(chuàng)新技能同樣是不可或缺的，這對于擁有大量低素質(zhì)農(nóng)民工、系統(tǒng)正規(guī)教育和技能培訓尚不完善甚至是極不發(fā)達的中國農(nóng)村而言，可能更為重要。最后，伴隨著資本-勞動比例的逐步協(xié)調(diào)，伴隨著資金和人力資本的逐步積累，中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)終究會走向現(xiàn)代化。中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從歷史經(jīng)驗和國際實踐看，無非是規(guī)模經(jīng)濟和集約經(jīng)濟兩個方向，規(guī)模經(jīng)濟需要大幅度減少農(nóng)村居民，集約經(jīng)濟需要大幅度提高農(nóng)村居民人文素質(zhì)和科學素質(zhì)。[17]允許農(nóng)民進城務工，無疑是有利于創(chuàng)造中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這些條件的。

然而，中國城鎮(zhèn)政府如果只將市民化對象聚焦于進城務工的少數(shù)農(nóng)民工身上，拒絕多數(shù)農(nóng)民甚至農(nóng)民工的市民化，甚至在對進城務工農(nóng)民進行一定程度的經(jīng)濟剝奪后再將這些農(nóng)民工趕回農(nóng)村，無疑在相當程度上抵消了允許農(nóng)民進城務工在中國農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中的積極意義。事實上，劣質(zhì)土地財政本身存在巨大的缺陷，在中國已經(jīng)不是一個難以理解的問題。劣質(zhì)土地財政扭曲了城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，釀造了無數(shù)城鄉(xiāng)土地利用沖突的惡果；將土地財政收入集中在城鎮(zhèn)普通住宅身上，使城鎮(zhèn)政府喪失了收入再分配、追求社會公平的公共財政職能；劣質(zhì)土地財政更惡化了政府形象，成為中國社會道德淪喪的重要原因。因此，劣質(zhì)土地財政在中國是不可能長久的，是必須受到遏制的。當前，受劣質(zhì)土地財政的影響，中國大多數(shù)城鎮(zhèn)政府將市民化的對象主要鎖定在極少數(shù)的農(nóng)民工精英身上，是極為短視的行為，是無視國家宏觀利益和社會利益的體現(xiàn)，也是以鄰為壑之舉，是對劣質(zhì)土地財政背后政治因素的妥協(xié)甚至是遷就。

五、中國應以城鎮(zhèn)住房保障為核心在在全社會范圍內(nèi)統(tǒng)籌農(nóng)民市民化

中國農(nóng)民市民化是中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的需要，更是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，中國農(nóng)民市民化應置于中國國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的整體框架中統(tǒng)籌安排。由于城鄉(xiāng)勞動力價值的不一致，中國農(nóng)民半途市民化要獲得成功，離不開城鎮(zhèn)政府必要的財政援助，中國農(nóng)民市民化的核心內(nèi)容應該是中國城鎮(zhèn)政府對市民化農(nóng)民的足額轉移支付。然而，劣質(zhì)土地財政的存在，使得中國農(nóng)民市民化的實際內(nèi)容恰恰相反，即中國城鎮(zhèn)政府不但不對市民化農(nóng)民進行必要的財政援助，反而利用普通住宅的高房價或高房租對絕大部分市民化農(nóng)民進行經(jīng)濟掠奪后再將他們趕回農(nóng)村。中國農(nóng)民市民化，解決的不僅是避免城鎮(zhèn)政府對市民化農(nóng)民進行經(jīng)濟掠奪的問題，還要解決城鎮(zhèn)政府對市民化農(nóng)民的足額援助和經(jīng)濟補償問題。因此，中國農(nóng)民市民化，必須以城鎮(zhèn)勞動力價值理論為指導，以勞動力順利再生產(chǎn)為目的，大力遏制和矯正劣質(zhì)土地財政，既要把握中國農(nóng)民市民化的經(jīng)濟屬性，也要把握中國農(nóng)民市民化的政治屬性，才能取得最終成功。

（一）科學核算城鎮(zhèn)住宅市場完全競爭條件下的勞動力再生產(chǎn)成本。勞動力再生產(chǎn)成本是勞動力再生產(chǎn)過程中所需要的商品和勞務的價格總額，因此，商品和勞務的價格不同，勞動力再生產(chǎn)的成本也會不一樣。盡管由于歷史和道德的因素，勞動力再生產(chǎn)所需要的商品和勞務種類與數(shù)量多少存在差異，但在特定的時期和特定的地點，勞動力再生產(chǎn)的成本是沒有多大區(qū)別的。問題的關鍵在于，這些結論有一個基本前提，即商品和勞務市場處于完全競爭狀態(tài)，商品和勞務的供求都是最有效率的。中國劣質(zhì)土地財政的存在要求我們在測算中國城鎮(zhèn)勞動力再生產(chǎn)成本時，必須將現(xiàn)在高不可攀的居住成本回歸其本來面目，克服實際經(jīng)濟和政治生活中的不正常因素，從而得出實事求是的數(shù)據(jù)，否則極有可能過度夸大中國今后十年城鎮(zhèn)化的實際成本，將中國的政治和經(jīng)濟生活引入歧途。

（二）根據(jù)城鄉(xiāng)收入差距測算中國各地農(nóng)民成功市民化的影子成本。農(nóng)民市民化難度的大小基本上取決于城鄉(xiāng)收入差距的大小，城鄉(xiāng)收入差距越小，農(nóng)民市民化難度越小，反之則越大。因此各地城鎮(zhèn)政府成功推進農(nóng)民市民化的關鍵就在于城鎮(zhèn)財政對城鄉(xiāng)收入差距的彌補，城鎮(zhèn)財政對城鄉(xiāng)收入差距彌補越充分，農(nóng)民市民化成功的希望越大，反之則反是。中國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，相應地，中國星羅棋布的城鎮(zhèn)與其周邊農(nóng)村的居民收入差異也很大，在這種情況下，中國各地農(nóng)民市民化的實際成本會有很大的不同。中國各地城鎮(zhèn)政府應該根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的實際情況，科學測算本地農(nóng)民市民化的影子成本，從而為合理規(guī)劃中國各地農(nóng)民市民化進程提供正確的依據(jù)。

（三）實現(xiàn)土地財政轉型，將城鎮(zhèn)普通住宅市場價格降至競爭性均衡水平。中國城鎮(zhèn)土地實行國有制。從源頭征收、在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收城鎮(zhèn)地租，成本低，手續(xù)簡單，這是中國城鎮(zhèn)劣質(zhì)土地財政大行其道的基本原因。但劣質(zhì)土地財政的缺點也是很明顯的，即城鎮(zhèn)地租的增量部分遺漏嚴重，違背稅收基本的負擔能力原則，不能發(fā)揮稅收收入再分配的社會公平職能，稅收的潛力有限，極容易誘發(fā)政策性土地價格泡沫，中國住宅市場普通住宅價格畸高、優(yōu)質(zhì)住宅價格扭曲就很好地說明了這一點。[18]順利推進中國土地財政的轉型，不僅是中國政府職能轉變的需要，也是中國成功推進農(nóng)民市民化的需要，因為沒有土地財政的轉型，就沒有城鎮(zhèn)普通住宅市場價格的回歸，就沒有農(nóng)民市民化成功所需的市場價格信號，中國農(nóng)民市民化就很可能進入誤區(qū)。

（四）根據(jù)農(nóng)村居民積蓄和城鎮(zhèn)政府財力分批、分次轉移農(nóng)村勞動力至城鎮(zhèn)永久性就業(yè)。中國農(nóng)民的總收入既包括一般性的務農(nóng)收入，也包括特殊的財產(chǎn)收入、非農(nóng)收入等。鑒于中國農(nóng)業(yè)整體的落后性，財產(chǎn)收入、非農(nóng)收入甚至成為中國農(nóng)民貧富的主導因素。中國農(nóng)民收入與財富的差異性，決定了他們在市民化過程中需要政府扶持的差異性以及成功的差異性。中國各地城鎮(zhèn)政府應該根據(jù)自身財力的差異及允許范圍分批、分次地推進農(nóng)民市民化，將農(nóng)村居民轉移至城鎮(zhèn)永久就業(yè)。農(nóng)民市民化過程，不是城鎮(zhèn)政府挑肥揀瘦、嫌貧愛富的過程，而是政府出于國民經(jīng)濟整體現(xiàn)代化考慮、將過剩勞動力從農(nóng)村轉移至城鎮(zhèn)從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和工商業(yè)雙贏的過程，因此，農(nóng)民的經(jīng)濟狀況不是農(nóng)民市民化唯一的考慮因素，甚至不是主要的考慮因素，那種將市民化重點聚焦于少數(shù)高收入農(nóng)民工身上的做法是完全錯誤的，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村脫貧更是極為有害的。

（五）將鼓勵城鎮(zhèn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)與向農(nóng)村輸送現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素結合起來。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的全新投入，因此農(nóng)民市民化不是簡單地將農(nóng)民從農(nóng)村轉移至城鎮(zhèn)，還應該包括農(nóng)村生產(chǎn)要素的重組、置換，農(nóng)村生產(chǎn)要素的全面升級和結構高度化。農(nóng)民市民化并不排斥農(nóng)民工的返鄉(xiāng)，但這種返鄉(xiāng)應該是農(nóng)民工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和素質(zhì)的重大提升，資本裝備不同程度的現(xiàn)代化，以及城鎮(zhèn)政府支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段，而不是農(nóng)民工因為經(jīng)濟原因從城鎮(zhèn)被驅逐回農(nóng)村，更不是農(nóng)民工沉淪為農(nóng)村永久貧困人口。因此，城鎮(zhèn)政府可以有選擇地加強農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)技能培訓，加強城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術交流和資本流動，將農(nóng)民工返鄉(xiāng)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強大助力和動力。

六、上海農(nóng)民市民化的住房政策選擇

上海是中國人口規(guī)模最大、經(jīng)濟發(fā)展水平最高的中心城市，外來人口數(shù)量不管是農(nóng)民工規(guī)模還是其他城市移民規(guī)模均位居中國都市前列，這使得上海市不僅城鎮(zhèn)住房問題具有代表性，包括農(nóng)民工在內(nèi)的住房保障問題的解決在全國也具有示范意義。因此，上海市城鎮(zhèn)住房保障政策的制定一定要審慎考慮，全面細致，科學規(guī)范，將上海市的地區(qū)利益和全國的整體利益有機結合起來。從目前來看，上海市在農(nóng)民市民化大潮中關于住房保障應側重做好以下幾個方面的工作。

（一）積極推動上海市土地財政轉型，在全國發(fā)揮模范帶頭作用。上海既是全國劣質(zhì)土地財政最典型、城鎮(zhèn)住房問題最嚴重的城市，也是土地財政收入規(guī)模最大、普通住宅市場價格泡沫最厲害的城市。劣質(zhì)土地財政與完全競爭的市場經(jīng)濟是相悖的，既不符合效率原則，更不符合公平原則，因而必須拋棄，更不應該堅持和維護。實現(xiàn)土地財政轉型固然存在許多困難，但在大勢所趨的前提下，轉型越晚，后遺癥越多，阻力越大。上海市盡管可以憑借自己的經(jīng)濟和政治地位，將劣質(zhì)土地財政維持到最后一刻，然而一旦住宅特別是普通住宅市場價格泡沫破滅，其對全國經(jīng)濟、政治和社會秩序的沖擊也將是最嚴重的，這并不符合上海市的根本利益。因此，面對猖獗多年的劣質(zhì)土地財政，上海市應該迎難而上，大膽進行政治和經(jīng)濟體制改革，總結經(jīng)驗，吸取教訓，為全國土地財政的順利轉型探索出一條可行的路徑，為全國的政治和經(jīng)濟體制改革發(fā)揮榜樣性的示范作用。

（二）根據(jù)城鎮(zhèn)勞動力順利再生產(chǎn)的要求科學合理解決上海本地農(nóng)民市民化的住房保障問題。受劣質(zhì)土地財政的影響，上海農(nóng)民市民化主要是以住房的形式讓農(nóng)民參與上海市劣質(zhì)土地財政收入的瓜分，這固然減少了上海市政府對市民化農(nóng)民的實際住房保障支出，減少了上海市政府對市民化農(nóng)民的實際財政補貼，但也滋生了一個極為消極的住房變現(xiàn)問題。因為一旦普通住宅市場價格泡沫破滅，上海市政府原先對這些市民化農(nóng)民的財政補貼就會化為烏有，上海市農(nóng)民市民化進程就會中途夭折。從長遠考慮，應該避免上海市政府對市民化農(nóng)民的財政補貼以普通住宅的形式出現(xiàn)，特別是以價格泡沫嚴重的普通住宅形式出現(xiàn)，對市民化農(nóng)民的住房保障應只限于滿足其勞動力順利再生產(chǎn)的需要，其余財政補貼則用于市民化農(nóng)民的職業(yè)技能培訓、就業(yè)輔導、失業(yè)保障等，促使其勞動力素質(zhì)符合城鎮(zhèn)經(jīng)濟運行的要求。

（三）根據(jù)城鎮(zhèn)勞動力價值標準以及外來農(nóng)民工規(guī)模、結構等因素將劣質(zhì)土地財政收入在上海與相關兄弟省市之間進行轉移支付，以促進回遷農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障。外來農(nóng)民工規(guī)模巨大是上海市勞動力供給市場的一大特色，廉價的外來農(nóng)民工也為上海經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出了積極的貢獻。然而，受劣質(zhì)土地財政的影響，這些外來農(nóng)民工收入較高，受到高額房租的盤剝也很厲害。雖然高額房租有利于維持上海市勞動力市場的供求平衡，但對于全國農(nóng)村人口轉移至城鎮(zhèn)、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化卻有著明顯的消極影響。從全局利益出發(fā)，上海市應該以城鎮(zhèn)勞動力價值為依據(jù)，根據(jù)外來農(nóng)民工的規(guī)模和結構，將劣質(zhì)土地財政收入適當返還外來農(nóng)民工的戶籍所在地，或者促進農(nóng)民工所在地的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者促進農(nóng)民工就近市民化，以減輕農(nóng)民工來源地政府的財政負擔。

（四）以普通住宅的影子租金價格向符合上海市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的農(nóng)民工提供住房保障，摒棄現(xiàn)有的公租房租金市場化政策，并將其作為完善上海市住房保障政策的重要內(nèi)容。公租房租金市場化是當前中國城鎮(zhèn)住房保障政策的一個明顯誤區(qū)，原因很簡單，住房問題源于房租價格太高，公租房租金市場化并沒有解決房租太高問題，因此當前中國城鎮(zhèn)的公租房根本就沒有發(fā)揮住房保障的功能[16]。上海市因為劣質(zhì)土地財政最為典型，公租房的住房保障職能尤其有限。今后，上海市應該突出導向型人才戰(zhàn)略，凡符合上海市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的農(nóng)民工，以影子租金價格向他們提供住房保障，從而確保他們在數(shù)年后不能完全融入上海經(jīng)濟和社會生活時可以退而求其次，回鄉(xiāng)或在戶籍所在地市民化，而不至于受到任何經(jīng)濟損失。只有這樣，上海市的農(nóng)民市民化政策才能走上正途。

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作者簡介：顧書桂（1970-），江蘇姜堰人，經(jīng)濟學博士，上海社會科學院部門經(jīng)濟研究所副研究員，主要研究方向為金融學、城市經(jīng)濟學與政治經(jīng)濟學。

（責任編輯：楊立民）