孔令泉 張建勇

“少數(shù)政府機(jī)關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問(wèn)題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”。在今年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理要求“對(duì)為官不為、懶政怠政的，要公開(kāi)曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任”。近年來(lái)，浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院創(chuàng)新法律監(jiān)督機(jī)制，一批行政不作為、慢作為和亂作為案件被依法糾正，在當(dāng)?shù)厝罕姾托姓?zhí)法部門(mén)中引起震動(dòng)。

2015年1月22日，浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)和民事行政檢察科科長(zhǎng)來(lái)到區(qū)政府，參加區(qū)政府法制辦組織的行政復(fù)議和行政審判聯(lián)席會(huì)議。

在這個(gè)由法院和多家行政執(zhí)法部門(mén)參加的日常聯(lián)席會(huì)議上，檢察院作為新的成員首次出現(xiàn)。他們除了了解區(qū)政府行政復(fù)議情況和法院在審判中、各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中遇到的問(wèn)題并進(jìn)行研討外，還就行政不作為、亂作為實(shí)施法律監(jiān)督情況作了通報(bào)。

2014年7月，北侖區(qū)檢察院與區(qū)政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)意見(jiàn)，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強(qiáng)協(xié)作配合，治理行政不作為、慢作為、亂作為。這也是浙江省首個(gè)以這種方式開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的區(qū)域。

根據(jù)這個(gè)意見(jiàn)，北侖區(qū)檢察院制定了實(shí)施細(xì)則。在當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的支持下，區(qū)檢察院通過(guò)各種途徑了解行政執(zhí)法情況，履行法律監(jiān)督職能，一批行政不作為、慢作為和亂作為案件被依法糾正，在當(dāng)?shù)厝罕姾托姓?zhí)法部門(mén)中引起震動(dòng)。

九旬老人的困惑

90歲的胡德云是北侖區(qū)柴橋街道田洋村村民，他和老伴在柴橋街道方家橋有一套房屋。其女兒在他們不知情的情況下將房屋更名到自己名下。老兩口與房管局打起了官司，寧波市中級(jí)人民法院判房管局?jǐn)≡V，房產(chǎn)證恢復(fù)到二老名下。

胡德云拿著判決書(shū)到區(qū)國(guó)土局申請(qǐng)撤銷(xiāo)并變更土地使用證，后者答復(fù)稱(chēng)理由不足，法律依據(jù)不明確，不予批準(zhǔn)。工作人員告訴胡德云，要么你們起訴我們，法院判我們輸了，我們就給你變更。

年事已高的胡德云經(jīng)不起這個(gè)折騰，他不明白，明擺著可以做的事，國(guó)土局偏偏就是不作為。難道，老百姓就沒(méi)辦法了嗎？

行政不作為甚至亂作為現(xiàn)象由來(lái)已久。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)上就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱(chēng)《決定》）說(shuō)明時(shí)指出，行政違法行為構(gòu)成犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為，如果對(duì)這類(lèi)違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門(mén)的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問(wèn)題演變?yōu)樾淌路缸铩?/p>

在今年的“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理痛批“為官不為”，“有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”，指出“我們既要懲治亂作為，也反對(duì)不作為，庸政懶政是不允許的?！倍?014年6月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上，李克強(qiáng)痛心地提道：“我在基層調(diào)研時(shí)注意到，有些地方確實(shí)出現(xiàn)了‘為官不為’的現(xiàn)象，一些政府官員抱著‘只要不出事，寧愿不做事’，甚至‘不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去’的態(tài)度，敷衍了事。”“說(shuō)得難聽(tīng)點(diǎn)，這不就是尸位素餐嗎？”

中央八項(xiàng)規(guī)定以及簡(jiǎn)政放權(quán)等一系列制度實(shí)施以來(lái)，民眾的感受是，一些部門(mén)“門(mén)好進(jìn)了、臉好看了”，但是“就是不辦事”。據(jù)北侖區(qū)政府法制辦主任石劍平介紹，北侖區(qū)有80多家行政執(zhí)法主體，80%以上的法律法規(guī)特別是行政法律法規(guī)主要靠這些執(zhí)法主體實(shí)施。最近幾年，一些行政不作為、慢作為、亂作為情況確實(shí)存在。

為官不為，必須嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，但是“僅靠政府自身解決，力量有限，力度也不夠。”石劍平無(wú)奈表示。

對(duì)此，《決定》明確指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”

然而，在中國(guó)，檢察機(jī)關(guān)設(shè)有民事行政檢察科，但這個(gè)機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)民事、行政的訴訟案件提出抗訴。而對(duì)非訴訟的行政不作為、亂作為幾乎未涉足。

“對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職責(zé)，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》也作了規(guī)定，予以明確?！北眮鰠^(qū)檢察院檢察長(zhǎng)李鐘表示，雖然現(xiàn)行的法律沒(méi)有明確規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)本身有這個(gè)部門(mén)，現(xiàn)實(shí)中老百姓反響又強(qiáng)烈，如今，《決定》又有這樣要求，檢察機(jī)關(guān)依照行政法律法規(guī)、對(duì)照政務(wù)公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。

“檢察機(jī)關(guān)要求介入，我們也有這個(gè)需求，雙方一拍即合?！笔瘎ζ秸f(shuō)。

觸角伸進(jìn)去，才能有效監(jiān)督

2014年7月4日，北侖區(qū)檢察院和北侖區(qū)政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，檢察院針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不履行或不正確履行法定職責(zé)，出現(xiàn)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或群眾合法權(quán)益的行為，通過(guò)檢察建議等方式督促其履行法定職責(zé)。

雙方通過(guò)采取線索移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查、信息資源共享、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等方式，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效銜接，形成監(jiān)督合力，及時(shí)糾正行政違法行為，懲治違法犯罪。

同一天，北侖區(qū)檢察院出臺(tái)了《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》），明確受理的案件范圍為區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)等交辦或轉(zhuǎn)辦的，上級(jí)檢察院交辦或轉(zhuǎn)辦的，當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人控告、申訴的，自行發(fā)現(xiàn)的等。

區(qū)檢察院對(duì)受理的材料或線索，經(jīng)審理有監(jiān)督必要的，30日之內(nèi)由檢察長(zhǎng)決定立案。對(duì)不構(gòu)成犯罪的，可以發(fā)《檢察建議書(shū)》，行政機(jī)關(guān)須在30日內(nèi)函復(fù)。這個(gè)暫行規(guī)定被區(qū)委辦和區(qū)政府辦印發(fā)。

“原來(lái)，檢察機(jī)關(guān)是只有法院判決進(jìn)行監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中少之又少，像北侖6年只有一起，而且檢察機(jī)關(guān)的抗訴變成了對(duì)法院的監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督是間接的。民訴法修改后，向前邁了一步?！崩铉姳硎?，這種以檢察建議的方式，不具有終局性的法律后果，僅僅是一種程序性的監(jiān)督，并沒(méi)有干涉行政執(zhí)法權(quán)行使的獨(dú)立性，更不是用檢察權(quán)“代替”行政權(quán)。

其實(shí)，此前的一年里，北侖區(qū)檢察院已進(jìn)行了探索，民行科專(zhuān)門(mén)做課題研究并付之實(shí)踐。探索得到區(qū)人大和區(qū)政府法制辦支持，檢察院內(nèi)網(wǎng)率先在寧波市實(shí)現(xiàn)與24家行政執(zhí)法部門(mén)內(nèi)網(wǎng)對(duì)接，通過(guò)內(nèi)網(wǎng)，檢察官能適時(shí)查看行政執(zhí)法從立案到處理的過(guò)程，案件可網(wǎng)上移送，開(kāi)展執(zhí)法動(dòng)態(tài)交流。

區(qū)政府法制辦組織的行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查、案卷評(píng)查均邀請(qǐng)檢察官參加。在此過(guò)程中，檢察官先后發(fā)現(xiàn)并解決了11個(gè)問(wèn)題，并向被評(píng)查單位反饋。曾參加過(guò)行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查的區(qū)檢察院民行科檢察官趙勇說(shuō)，在檢查中，他會(huì)打電話給當(dāng)事人核實(shí)。比如在一起區(qū)旅游局行政執(zhí)法案件中，他指出了證據(jù)方面的缺失，建議有關(guān)部門(mén)完善取證工作。

“我們要通過(guò)一切機(jī)會(huì)了解行政執(zhí)法過(guò)程，只有觸角伸進(jìn)去，才能有效監(jiān)督?！眳^(qū)檢察院民行科科長(zhǎng)向凱雄表示。

發(fā)出檢察建議書(shū)

胡德云到檢察院控告是當(dāng)?shù)匾幻蓭熞龑?dǎo)的。之前，胡德云根本不知道檢察院有這個(gè)職能。

向凱雄接待了胡德云，這位浙江省十佳民行檢察官仔細(xì)聽(tīng)了老人的投訴，查看了相關(guān)判決書(shū)。按照《暫行規(guī)定》，老人的案件屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否損害群眾合法權(quán)益的行為。

物權(quán)法規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。城市房地產(chǎn)管理法也規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。

北侖區(qū)檢察院認(rèn)為，這兩個(gè)法律都確定了“地隨房走”原則，在當(dāng)事人申請(qǐng)所涉房屋因法院生效判決變更為胡德云的情況下，該房屋占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并變更。因此，胡德云在取得房屋所有權(quán)后，也應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的土地使用權(quán)。

北侖區(qū)檢察院向區(qū)國(guó)土局發(fā)出《檢察建議書(shū)》，建議該局為胡德云核發(fā)土地使用權(quán)證。

《檢察建議書(shū)》上午發(fā)出，下午，北侖區(qū)國(guó)土局一名副局長(zhǎng)受局長(zhǎng)委托和業(yè)務(wù)科長(zhǎng)一起到區(qū)檢察院解釋?！斑@個(gè)案件之前我們就很重視，局里專(zhuān)門(mén)開(kāi)過(guò)會(huì)研究，因?yàn)橐庖?jiàn)不統(tǒng)一才耽擱了?！边@名副局長(zhǎng)表示，完全采納檢察建議，并表示感謝。

胡德云很快拿到了土地使用權(quán)證。《暫行規(guī)定》實(shí)施半年里，北侖區(qū)檢察院共向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出8份《檢察建議書(shū)》，均在規(guī)定時(shí)間內(nèi)得到糾正或回復(fù)。

此外，北侖區(qū)檢察院還對(duì)北侖區(qū)環(huán)保局的一起行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督。在這起案件中，北侖區(qū)一家專(zhuān)門(mén)回收、加工處理礦渣的工廠，將廢水直接排放到河溝，周邊居民投訴不斷。區(qū)環(huán)保局作出停產(chǎn)和罰款處罰，工廠不予理睬，環(huán)保局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由環(huán)保局實(shí)施。

此案的問(wèn)題在于，環(huán)保局從作出行政處罰到申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)法長(zhǎng)達(dá)100多天，每次都在法定的最后期限才作出，而且工廠排污一直未停止。法院作出裁定后，環(huán)保局又將“皮球”踢給了法院。

在市、區(qū)兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，這家工廠很快停止生產(chǎn)，后關(guān)閉。

“我們政府是內(nèi)部監(jiān)督，效果沒(méi)有檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督大，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步調(diào)查，如果執(zhí)法人員有瀆職、濫用職權(quán)等嚴(yán)重情節(jié)，可以追究其刑事責(zé)任，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)能起到震懾作用，所以效果好?！笔瘎ζ奖硎尽?/p>

僅僅是開(kāi)了個(gè)頭

對(duì)這一監(jiān)督機(jī)制，行政執(zhí)法部門(mén)普遍感到一種無(wú)形的壓力。“收到檢察建議，一把手第一時(shí)間召開(kāi)會(huì)議，落實(shí)整改，一點(diǎn)也不敢耽擱?！币晃徊辉妇呙谋眮鰠^(qū)行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，自從有了這個(gè)監(jiān)督機(jī)制，就像是懸在頭頂?shù)睦麆?，迫使他們?guī)范執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。

事實(shí)上，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些地方檢察機(jī)關(guān)也相繼開(kāi)展了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的探索實(shí)踐，其做法一般也都是與地方政府或政府相關(guān)部門(mén)會(huì)簽規(guī)范性文件，對(duì)此，最高檢也一直予以關(guān)注。

在北侖區(qū)，除了發(fā)檢察建議，區(qū)檢察院還有一個(gè)渠道監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即上報(bào)檢察信息。去年一個(gè)有關(guān)勞務(wù)派遣用工存在諸多執(zhí)法問(wèn)題的檢察信息上報(bào)浙江省檢察院后，經(jīng)浙江省領(lǐng)導(dǎo)批示，省人社廳通過(guò)調(diào)研后在全省范圍內(nèi)整改。

北侖檢察院去年還立案查辦了兩起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員涉嫌瀆職犯罪案，在行政機(jī)關(guān)引起不小的震動(dòng)，成效明顯。

李鐘覺(jué)得，北侖區(qū)檢察院現(xiàn)在僅僅是開(kāi)了個(gè)頭，到目前為止，從聯(lián)網(wǎng)的信息上發(fā)現(xiàn)違法行為的還沒(méi)有。主要是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上網(wǎng)的信息不全，表現(xiàn)在信息上傳不及時(shí)，選擇性上傳等等，無(wú)法從中掌握?qǐng)?zhí)法情況。

“政府行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)的理念還不到位，或多或少對(duì)檢察院的監(jiān)督有抵觸情緒。現(xiàn)行法律法規(guī)滯后，使檢察監(jiān)督難以細(xì)化。”李鐘認(rèn)為。

“這需要加大宣傳力度，讓老百姓知道檢察機(jī)關(guān)有這個(gè)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)這塊，老百姓的需求很大?！睋?jù)李鐘介紹，今年，他們將在食品安全、環(huán)保等老百姓反映強(qiáng)烈的民生領(lǐng)域加大監(jiān)督力度。

石劍平表示，根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定的配合協(xié)作機(jī)制，區(qū)政府法制辦下一步重點(diǎn)會(huì)在行政執(zhí)法檢查監(jiān)督和辦理行政復(fù)議案件中，對(duì)那些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政行為違法，侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，交由區(qū)檢察院處理更為合適的案件，移送區(qū)檢察院處理。