哲生+費(fèi)偉

人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式，它不僅體現(xiàn)了選舉和票決的價(jià)值，同樣也深深打上了協(xié)商的烙印。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)商渠道。這個(gè)指導(dǎo)性文件為人大引入?yún)f(xié)商制度、充分發(fā)揮人大功能提供了依據(jù)。

在立法、監(jiān)督、代表等工作中，我省各級(jí)人大引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)理，提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，更好地發(fā)揮了人大職能作用，更好地保證人民群眾依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

協(xié)商民主指的是利益相關(guān)方或其代表通過自由、平等和公平的對(duì)話、討論和審議等方式，參與政治生活和進(jìn)行公共決策。盡管人民代表大會(huì)制度建立在民主選舉基礎(chǔ)上，但人大制度存在豐富的協(xié)商民主形式，具有鮮明的協(xié)商性特色。

2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。這份綱領(lǐng)性文件明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，勾畫了社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的路線圖。

《意見》提出，各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，同時(shí)在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。

協(xié)商以求得立法“最大公約數(shù)”

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要深入開展立法協(xié)商。近年來，人大在立法工作中聽取意見、汲取智慧、通過協(xié)商以求得“最大公約數(shù)”，正日益獲得社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

“每戶限養(yǎng)一條，是否是‘一刀切？有的人養(yǎng)的狗雖然多，但是管理得好，不會(huì)產(chǎn)生危害，應(yīng)當(dāng)允許多養(yǎng)?！薄霸撘?guī)定范圍比較廣，犬只出行難。另外，有關(guān)區(qū)域還可以作調(diào)整，機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公區(qū)不能進(jìn)，企業(yè)單位辦公區(qū)就允許犬只進(jìn)入？八一廣場犬不能進(jìn)，象山廣場就能進(jìn)？”……

2015年5月15日下午，江西南昌市人大常委會(huì)法工委在東湖區(qū)賢士一路社區(qū)開展了《南昌市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案）》“立法聽證進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)。10位社區(qū)居民作為聽證陳述人，圍繞每戶限養(yǎng)犬只數(shù)、養(yǎng)犬管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、禁止進(jìn)入?yún)^(qū)域、法律責(zé)任等市民普遍關(guān)心的問題，提出了個(gè)人的看法和觀點(diǎn)。

開展立法協(xié)商是為了凝聚社會(huì)共識(shí)，提高立法科學(xué)性，同時(shí)也是為了防止一些部門綁架立法，將“私利”塞進(jìn)法條。從實(shí)踐看，雖然各項(xiàng)立法草案都是經(jīng)過各部門嚴(yán)格論證，但是仍難以保證不存在地方保護(hù)和部門利益法制化的可能性。

為此，全國各級(jí)人大在立法過程中通過設(shè)立協(xié)商、咨詢機(jī)制以彌補(bǔ)自身知識(shí)的不足。在立法決策中引入社會(huì)中立第三方，如律師事務(wù)所、知名專業(yè)智庫等方面的專家參與立法前的審查和協(xié)商工作，避免決策出現(xiàn)重大偏差。

“如何使那些真正應(yīng)當(dāng)立的法進(jìn)入立法程序？”2015年初，山東省嘗試開展立法前評(píng)估，對(duì)立法項(xiàng)目的必要性、預(yù)期效果等作出客觀評(píng)價(jià)，使有限的立法資源用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最需要的立法項(xiàng)目上。

據(jù)悉，山東省人大常委會(huì)堅(jiān)持把立法計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改革相銜接，逐步健全立法項(xiàng)目評(píng)估論證和立法協(xié)商制度，將重要法規(guī)項(xiàng)目委托有關(guān)科研院所進(jìn)行立法前評(píng)估，注重聽取各國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織的意見建議，著力提高法規(guī)立項(xiàng)的科學(xué)性。

除了立法前評(píng)估、立法后評(píng)估等工作機(jī)制，近年來，越來越多的各級(jí)人大逐步建立了立法聽證制度，讓代表和公民參與立法全過程，使立法具有更強(qiáng)的協(xié)商民主性。與此同時(shí)，提供對(duì)話、磋商、討論、交流、溝通等方式讓各種利益主體平等地參與和表達(dá)，讓公民有序、深度參與立法工作。同時(shí)還采用民意調(diào)查的方式，量化反映公眾態(tài)度傾向。通過問卷調(diào)查，得出客觀、準(zhǔn)確的民意數(shù)據(jù)，為決策和衡量工作成效提供科學(xué)依據(jù)。

如何發(fā)揮好立法對(duì)改革的引領(lǐng)和保障作用，是目前人大立法的一個(gè)重要時(shí)代課題。當(dāng)下，我國已經(jīng)進(jìn)入改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，可以說，改革越推進(jìn)，越需要調(diào)節(jié)好各種社會(huì)利益關(guān)系，最大程度地凝聚合力、消除阻力，通過立法來引領(lǐng)改革方向、推動(dòng)改革進(jìn)程、保障改革成果。

“立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠?！痹谌嫔罨母锏谋尘跋拢@個(gè)“杠杠”怎么“劃”至關(guān)重要。顯然，只有讓各種利益和矛盾的主體有充分的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，通過對(duì)話、交流、協(xié)商等來協(xié)調(diào)各種矛盾和利益。只有這樣，才能使各種矛盾和利益沖突化解在立法決策之前，使立法的共識(shí)最終建立在充分的協(xié)商基礎(chǔ)之上，從而為推進(jìn)全面深化改革凝聚社會(huì)共識(shí)，確保全面深化改革在法治的軌道上運(yùn)行。

協(xié)商讓監(jiān)督更有“底氣”

2013年11月29日至12月2日，上海市閔行區(qū)連開了7場聽證會(huì)，2014年部分政府重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目逐一“過堂”。部分人大代表和公民參加了聽證會(huì)。

一些代表戲言，以前是在人代會(huì)上對(duì)預(yù)算報(bào)告“舉手劃圈”，現(xiàn)在是在聽證會(huì)上與預(yù)算單位“短兵相接”。

專家和普通民眾也成為預(yù)算監(jiān)督的重要力量。據(jù)閔行區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任童榮兵介紹，2009年區(qū)人大常委會(huì)就成立了預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組。預(yù)算聽證會(huì)公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。

起源于浙江省溫嶺市，并在江蘇無錫、河南焦作、黑龍江哈爾濱、上海閔行等地得到試驗(yàn)的民主懇談會(huì)，主要是在基層人大預(yù)算決策前，以民主懇談會(huì)的形式，鼓勵(lì)民眾參與預(yù)算討論，就當(dāng)?shù)氐哪甓阮A(yù)算形成初步的共識(shí)。

執(zhí)法檢查是各地人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要方式之一。近年來，各級(jí)人大通過“公聽會(huì)”、“網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)”、“人民聽證”等方式，為民眾提供了參政議政的平臺(tái)，拓寬了人大在執(zhí)法檢查工作中的廣度和深度。

機(jī)動(dòng)車駕駛員該如何管理？電動(dòng)自行車的標(biāo)準(zhǔn)是否合理？2010年9月8日，浙江省人大常委會(huì)組織相關(guān)政府部門和社會(huì)專家，共同走進(jìn)浙江在線直播室，就浙江省道路交通安全執(zhí)法工作進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，回答網(wǎng)民提出的熱點(diǎn)問題。

在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)活動(dòng)的前兩天，省人大常委會(huì)已舉行了公聽會(huì)，現(xiàn)場聽取群眾對(duì)道路交通安全執(zhí)法工作的意見建議。

對(duì)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使一直以來都是人大工作的軟肋。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。

近年來，一些地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的頻率在不斷提升，并將協(xié)商因子注入其中。

“省人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)研論證。對(duì)存在較大爭議的事項(xiàng)，可以舉行聽證會(huì)、專家論證會(huì)、常委會(huì)組成人員討論會(huì)或以其他方式公開征求社會(huì)意見?！?014年12月，新修訂的《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》提出，決策前要聽取各方面對(duì)重大事項(xiàng)的意見及協(xié)商情況。

北京市從2015年開始，建立了市人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)年度計(jì)劃制度，在與市政府及相關(guān)部門充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，最終經(jīng)市委研究決定，在每年初確定這一年里將哪些本市重大事項(xiàng)提交市人大及其常委會(huì)研究決定。2015年初，浙江省人大常委會(huì)也對(duì)重大事項(xiàng)決定清單制度進(jìn)行了研究部署。

協(xié)商民主的運(yùn)用與限度

人民代表大會(huì)制度建立在民主選舉基礎(chǔ)上，但人大制度存在豐富的協(xié)商民主形式，具有鮮明的協(xié)商性特色。

除了立法、監(jiān)督，重大事項(xiàng)決定外，人大工作中的協(xié)商民主還主要體現(xiàn)在人大代表的選舉，人事任免及相關(guān)的工作之中?！叭舜蟠磉x舉中的協(xié)商民主主要體現(xiàn)在代表候選人的提出和確定方式方面；允許公民旁聽人大及其常委會(huì)審議重大問題會(huì)議或就重大事項(xiàng)決定舉行聽證會(huì)是人大工作中協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式；人事任免實(shí)行事前公告、公示制度是人事任免中的協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式?！北本┞?lián)合大學(xué)人大制度研究所王維國指出。

而在處理代表議案建議中也突出體現(xiàn)了協(xié)商性，無論是代表提出議案建議，還是議案建議辦理過程，都需要相關(guān)主體間加強(qiáng)溝通交流和協(xié)商互動(dòng)。

從實(shí)踐看，人大代表可以通過由代表小組召開座談會(huì)、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。近年來，代表向選民（向原選舉單位）述職的工作在全國各地較普遍地開展起來，向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。還有一些人大代表通過代表聯(lián)絡(luò)站，加強(qiáng)同選民的聯(lián)系，反映選民的意愿。

“只因選舉、投票過于剛性，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人暴政現(xiàn)象，才需要協(xié)商民主加以彌補(bǔ)、完善，克服選舉民主的一些缺陷，但絕對(duì)不是用協(xié)商民主去取代人大民主?！睂?duì)于協(xié)商民主與人大工作的關(guān)系，在復(fù)旦大學(xué)浦興祖教授看來，要在人大當(dāng)中搞協(xié)商，對(duì)于人大，主要不是效率，而是民主，要認(rèn)真地磨，反復(fù)地商議，這樣作出決策才會(huì)比較合理。因此就要適當(dāng)延長人大會(huì)議，尤其是人大常委會(huì)會(huì)期。其次，應(yīng)在人大會(huì)議上進(jìn)行廣泛深入的溝通和協(xié)商。

協(xié)商民主是眾多民主形式中的一種，這也就決定了它本身效能存在限度。對(duì)此，上海交通大學(xué)公共管理學(xué)院彭勃教授指出，在建設(shè)以人大為平臺(tái)的協(xié)商機(jī)制過程中，要把握好幾個(gè)問題。首先，要清楚認(rèn)識(shí)以人大為平臺(tái)的協(xié)商民主和投票民主之間的關(guān)系。協(xié)商民主并不能取代投票民主，而只能是對(duì)票決民主的一種補(bǔ)充。協(xié)商中的少數(shù)服從多數(shù)原則和投票原則必不可少。

其次，以人大為平臺(tái)的協(xié)商機(jī)制是一種對(duì)話性機(jī)制，它必須具備協(xié)商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件和相應(yīng)規(guī)則。

再次，戰(zhàn)略高度上認(rèn)識(shí)到，以人大為平臺(tái)的協(xié)商機(jī)制的嵌入客體是人大制度，其功能發(fā)揮與人大制度本身緊密相關(guān)。因此，要實(shí)現(xiàn)人大協(xié)商機(jī)制的效用，必須要強(qiáng)化、落實(shí)人民代表大會(huì)本身在立法、監(jiān)督等方面的作用。 攝影 蔡榮章

《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，深入開展立法工作中的協(xié)商。制定立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)與相關(guān)方面的溝通協(xié)商。健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識(shí)基礎(chǔ)上再依法提請表決。

《意見》強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更好發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用。提高代表議案建議質(zhì)量，有關(guān)方面要加強(qiáng)與代表的溝通協(xié)商，增強(qiáng)議案建議辦理實(shí)效。建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，密切代表同人民群眾聯(lián)系。鼓勵(lì)基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。