葉呈嫣　張世君

市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是不可避免的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，再完善的金融監(jiān)管也無法消除金融機(jī)構(gòu)陷于困境的可能。國外經(jīng)驗(yàn)證明，缺乏處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效機(jī)制往往是加劇金融危機(jī)的重要因素之一。我國歷史上已出現(xiàn)過海南發(fā)展銀行、廣東國際信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉的事件，但因缺乏系統(tǒng)化的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，往往導(dǎo)致清理整頓工作進(jìn)展緩慢。2015年5月1日，存款保險(xiǎn)條例正式開始實(shí)施，這為我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律機(jī)制的構(gòu)建又奠定了堅(jiān)實(shí)的一步。我國應(yīng)以此為契機(jī)，積極探索金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的科學(xué)化與體系化，為金融機(jī)構(gòu)有序退出市場提供全面的法治保障。

國際經(jīng)驗(yàn)

縱觀世界各國金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律體系，相關(guān)體例可以分為三類。

以專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法為主體的立法體系。這種立法體系是在一國或地區(qū)的立法中制定有專門的針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)則，同時(shí)輔之以相應(yīng)的普通破產(chǎn)法規(guī)范。俄羅斯就是這種立法體系的典型。1999年2月25日俄羅斯頒布的《信貸機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》確立了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般規(guī)則，同時(shí)又修訂了《俄羅斯聯(lián)邦企業(yè)破產(chǎn)法》，專節(jié)規(guī)定了金融組織的破產(chǎn)問題。

以普通破產(chǎn)法律規(guī)范為主的立法體系。該種立法體系并不針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題進(jìn)行專門立法，而是一體適用普通的企業(yè)破產(chǎn)法。以英國為例，其金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與普通商事公司采用相同的破產(chǎn)制度，在具體的破產(chǎn)操作規(guī)程上，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)的申請人和破產(chǎn)管理人的相關(guān)規(guī)定等，均可適用1986年英國破產(chǎn)法。當(dāng)然，這并不妨礙英國在破產(chǎn)法中對銀行等金融機(jī)構(gòu)適用破產(chǎn)規(guī)則進(jìn)行特殊規(guī)定。

以金融法為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法體系。指在一國的立法體系中除了綜合性的破產(chǎn)基本法外，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范主要體現(xiàn)于銀行法、存款保險(xiǎn)法等金融法律之中。該立法模式的典型代表是美國，其金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范散布在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》、聯(lián)邦和各州銀行法之中。特別是美國的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》及其以后的修正案中，美國對于銀行破產(chǎn)的破產(chǎn)界限、破產(chǎn)啟動(dòng)程序、破產(chǎn)管理人等程序和實(shí)體制度進(jìn)行了較全面的規(guī)定。

以上立法體例各有利弊。單獨(dú)制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律的立法體例，充分考慮到了銀行等金融機(jī)構(gòu)的特殊性以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的差異性，專門針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法將使相關(guān)的法律規(guī)則更加完備化和體系化，方便于理解和適用。而采用普通破產(chǎn)立法的體例，更多是看到了金融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)的一般屬性，以及它們與普通企業(yè)在某些破產(chǎn)規(guī)則上的一致性，因此將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則納入到一國的普通破產(chǎn)法中，減少了專門立法所增加的立法成本，更加經(jīng)濟(jì)和便利。以銀行法、存款保險(xiǎn)法等為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)定的第三種做法，更多是考慮到本國金融行業(yè)的特殊情況，而其他國家未必具備同樣的立法背景和環(huán)境?？梢哉f，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系的構(gòu)建還是應(yīng)取決于一國的客觀條件和實(shí)際需要。

我國現(xiàn)狀

目前，我國金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律體系，主要由企業(yè)破產(chǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章中的法律規(guī)范組成。

我國關(guān)于破產(chǎn)程序的基本法律制度已經(jīng)建立。2006年修訂實(shí)施的企業(yè)破產(chǎn)法，共十二章一百三十六條，詳細(xì)規(guī)定了破產(chǎn)程序中的實(shí)體規(guī)則和程序制度。其中，第一百三十四條明確規(guī)定了商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)符合破產(chǎn)法規(guī)定情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請。除了破產(chǎn)法作為規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事件的基本法律之外，我國還有一些專門性的金融法也有部分法律規(guī)范對此有所涉及。例如，《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》對商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等主要金融機(jī)構(gòu)的終止與清算均有簡單規(guī)定。

除了前述法律之外，我國還有個(gè)別行政法規(guī)、部門規(guī)章涉及了金融機(jī)構(gòu)的市場退出問題。例如：2001年頒布實(shí)施的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》在現(xiàn)有破產(chǎn)法律制度之外確立了一套針對金融機(jī)構(gòu)的行政清算程序。《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》是我國證券公司市場退出領(lǐng)域內(nèi)的一部基本法規(guī)，其規(guī)定了國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)證券公司存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，可以采取停業(yè)整頓、托管、接管、行政重組、撤銷等多種措施。另外，《期貨交易管理?xiàng)l例》、《金融資產(chǎn)管理公司條例》、《信托投資公司管理辦法》、《證券投資基金管理辦法》、《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》、《企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司管理辦法》、《城市信用合作社管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》、《典當(dāng)管理辦法》等重要的規(guī)范性法律文件中也有少量制度規(guī)范涉及到金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題。

我國關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的現(xiàn)行立法還是有著積極的一面。雖然具體的法律規(guī)范散見于破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例、金融機(jī)構(gòu)撤銷條例等各類法律文件之中，但綜觀上述零散的規(guī)定，可以看到一個(gè)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的法律規(guī)則體系已經(jīng)初現(xiàn)端倪。但同時(shí)，也不能否認(rèn)我國現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系的缺憾。一方面，在法律體系的外部宏觀層面上，除了破產(chǎn)法有關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的法律規(guī)范可原則上適用于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)之外，其他的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度散見于各相關(guān)規(guī)范性法律文件中，幾乎在每一個(gè)金融行業(yè)或金融組織法中，都有若干關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的簡單規(guī)則，導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系呈現(xiàn)出支離破碎的局面。另一方面，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度內(nèi)部也未能建構(gòu)起和諧的有機(jī)體系，特別是對金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序，如與金融危機(jī)救助機(jī)制的關(guān)系問題、行政前置程序問題、破產(chǎn)重整程序的具體適用問題等等，都缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。這使得實(shí)踐中處置金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)事件時(shí)沒有明確的程序規(guī)范可依，使用的處置手段也多種多樣。不僅破壞了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的統(tǒng)一性，對問題金融機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地退出市場也造成了制度上的障礙。

政策建議

結(jié)合前文對世界各國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系的分類，以及我國現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的現(xiàn)狀，我國大體上可以算作第二種類型。這種做法在當(dāng)下的中國也具有其自身的合理性?？紤]到立法的目的是為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的處理提供良好的法律保障，因此出臺的制度規(guī)范應(yīng)該盡量統(tǒng)一、完備。但金融業(yè)的確又是一個(gè)融合很多產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的綜合性行業(yè)，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多且種類不同，分別面向多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門提供不同的金融服務(wù)，而各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門職能的不同將導(dǎo)致各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則各有其特殊性。不同門類、不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)律不同，也確實(shí)應(yīng)考慮具體金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的特殊性及其在立法體系上的體現(xiàn)。因此，普通破產(chǎn)法律規(guī)則中的一般原則和制度仍然要對各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的處理發(fā)揮出根本的指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的特殊性又決定了立法者必須在某些破產(chǎn)程序和實(shí)體制度上進(jìn)行相應(yīng)的修正和改進(jìn)，以更好地處理金融機(jī)構(gòu)與普通企業(yè)適用破產(chǎn)規(guī)則的差異性問題。

我國的企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)確立了各類企業(yè)破產(chǎn)程序和實(shí)體制度的一般規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)自應(yīng)一體適用，概莫能外。目前，對金融行業(yè)來說，最重要的工作是在不斷學(xué)習(xí)和理解之余，做好配套制度的建設(shè)，出臺更為細(xì)致的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例，制定處理各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的具體細(xì)則。從這一點(diǎn)上看，要使我國金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)不僅有法可依，而且更具有可操作性、針對性，就必須制定一部統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例，解決有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的各類共性問題，保障金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制暢通。

基于此，應(yīng)當(dāng)確立如下的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系的立法思路和立法體例。首先，清理、修訂現(xiàn)有的不合時(shí)宜的各類金融行政法規(guī)、政府規(guī)章和部門工作規(guī)范，修改其與破產(chǎn)法規(guī)范要求的相背之處。同時(shí)適時(shí)在破產(chǎn)法中進(jìn)一步增加規(guī)定有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、原則性規(guī)范。其次，對于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所涉及的各類共性問題要進(jìn)行整體思考和協(xié)調(diào)，由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式，制定并出臺宏觀的、有針對性的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例會更適合現(xiàn)階段的中國金融業(yè)發(fā)展。該行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在不違反破產(chǎn)法基本原則與基本規(guī)定的情況下，嘗試大膽的改革與突破，對于一些破產(chǎn)法沒有涉及的問題進(jìn)行規(guī)范。最后，每一個(gè)具體的金融機(jī)構(gòu)還有著不同于其他金融機(jī)構(gòu)的特性，如銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、期貨等金融行業(yè)也都有各自的行業(yè)特點(diǎn)，這也是立法要考慮的。待具體的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則統(tǒng)一以后，各行業(yè)主管部門可以結(jié)合本行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特殊性，以部門規(guī)章的形式，針對各類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題再制定具體的實(shí)施細(xì)則，將破產(chǎn)法以及國務(wù)院制定的處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的行政法規(guī)加以細(xì)化，使之具有可操作性。以上構(gòu)想若能得以實(shí)現(xiàn)，我國將建立起以破產(chǎn)法、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例、各金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施細(xì)則為基本結(jié)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，必將極大地推動(dòng)我國金融市場的法治建設(shè)，更好地滿足金融市場發(fā)展與金融服務(wù)創(chuàng)新的需求。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）