文 趙 弘

京津冀協(xié)同發(fā)展不是簡(jiǎn)單的分蛋糕而是聯(lián)手做蛋糕。只有做到“理性思考+頂層設(shè)計(jì)+科學(xué)規(guī)劃+有效實(shí)施+持續(xù)推進(jìn)”，京津冀三地的協(xié)同發(fā)展才會(huì)有實(shí)效。

疏解非首都功能，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新合作，在領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)同機(jī)制、新一代衛(wèi)星城建設(shè)、公共服務(wù)政策均衡化等方面創(chuàng)新突破，形成大區(qū)域的創(chuàng)新功能分工和創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)分工。

打破低端發(fā)展怪圈

京津冀區(qū)域迫切需要以創(chuàng)新解決發(fā)展中的突出矛盾，現(xiàn)在京津冀地區(qū)最突出的是兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是城市病，第二個(gè)是京津冀大區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這些都需要用創(chuàng)新來(lái)解決。北京城市病最核心的兩個(gè)方面原因，第一個(gè)方面是承載的功能過(guò)多，特別是它的經(jīng)濟(jì)功能和首都的核心功能之間存在著某種程度上的矛盾。

第二個(gè)方面就是它的空間結(jié)構(gòu)不合理，特別是它的城市交通體系存在著根本性的缺陷。這兩個(gè)缺陷，空間結(jié)構(gòu)的缺陷和交通體系的缺陷疊加在一起，導(dǎo)致了北京城市病提前爆發(fā)。這兩個(gè)方面實(shí)際上是有關(guān)聯(lián)的，特別是第一個(gè)方面。首都的發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)行的財(cái)稅體制下，北京必須創(chuàng)造出財(cái)力，才能夠支撐城市的運(yùn)行和發(fā)展。在這個(gè)問(wèn)題上探索了很多年，直到1997年提出了首都經(jīng)濟(jì)，后來(lái)又提出了高端、高效、高輻射。思路很好，基本上理清了首都的功能，理論清楚，思路清晰，戰(zhàn)略明確。

然而，在北京多年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐中，這樣的戰(zhàn)略思路并沒(méi)有真正落實(shí)到基層當(dāng)中。因?yàn)槿狈w制機(jī)制保障，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)難以真正按照市委市政府提出的首都經(jīng)濟(jì)和高精尖結(jié)構(gòu)來(lái)發(fā)展。在屬地政府看來(lái)，發(fā)展的任務(wù)很艱巨，那么多人到城市里面來(lái)，要解決他們的公共服務(wù)問(wèn)題，要花錢(qián)，錢(qián)從哪兒來(lái)？要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有高端發(fā)展高端，沒(méi)有高端，只能發(fā)展低端。

特別是有很多地方，低端也發(fā)展不了，怎么辦呢？就賣(mài)地，賣(mài)房。所以說(shuō)北京的房地產(chǎn)的發(fā)展，依靠土地財(cái)政來(lái)發(fā)展，這是很大的問(wèn)題。到處都是寫(xiě)字樓，到處都是住宅樓，這些樓就要來(lái)人，人來(lái)了就要就業(yè)，所以我們的批發(fā)市場(chǎng)越建越多，北京市的批發(fā)從業(yè)人員占到全市從業(yè)人員總?cè)丝诘谋戎?3%，100個(gè)人13個(gè)人搞批發(fā)零售。低端過(guò)多，高端不足，土地財(cái)政驅(qū)使著很多地方政府，在低端層面上發(fā)展。

這個(gè)發(fā)展是一個(gè)怪圈，要有財(cái)力就要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。低端發(fā)展必然帶來(lái)更多人口和資源的聚集，需要公共服務(wù)、保障等等，需要更多的財(cái)力，更多的擴(kuò)張，低水平的擴(kuò)張，又會(huì)迎來(lái)更多的資源。每個(gè)人到北京來(lái)完成落腳，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，從政府層面上投進(jìn)去幾十萬(wàn)。依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高財(cái)力，支撐整個(gè)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，在北京這個(gè)賬是算不過(guò)來(lái)的，是一個(gè)虧本的買(mǎi)賣(mài)。

因此這種粗放的發(fā)展必須改變，真正地把北京的發(fā)展從這種粗放進(jìn)入到以創(chuàng)新為特色的高精尖的發(fā)展。從北京來(lái)看只有創(chuàng)新才能夠真正擺脫低端發(fā)展的路子。原來(lái)的路子不能走下去了。

北京城市病第二個(gè)原因，城市空間結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)存在根本性的缺陷。1993年北京市提出了建設(shè)14個(gè)衛(wèi)星城，這樣的思路現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看非常好，它表明到一定程度上，這個(gè)城市不在于擴(kuò)大面積和積聚人口，而是在整個(gè)城市體系中的地位和作用的提升。北京應(yīng)該按照這個(gè)思路把城市控制在有限的面積內(nèi)。

2004年提出了兩軸兩帶多中心，借鑒了東京的做法，很好。但是也沒(méi)有抓住要領(lǐng)，一下子搞了11個(gè)新城和8個(gè)功能性中心，多中心等于沒(méi)中心，沒(méi)有重點(diǎn)，十幾年下來(lái)還是單中心?？梢哉f(shuō)北京二十年的規(guī)劃，從1993年到現(xiàn)在，沒(méi)有發(fā)揮出規(guī)劃對(duì)于城市合理的空間布局的優(yōu)化作用。

交通體系缺陷致城市病

北京的“城市病”，原因之一就在于整個(gè)城市的交通體系存在著結(jié)構(gòu)性、根本性的缺陷。

從國(guó)際大都市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，15公里半徑以?xún)?nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，15～30公里近郊區(qū)以快線鐵路為主，30～70公里遠(yuǎn)郊區(qū)以大容量、一站式、便捷、低票價(jià)的市郊鐵路為主，70公里以上以城際鐵路為主。這個(gè)結(jié)構(gòu)是非?？茖W(xué)的，中心城的密度很高，市郊快速線和市郊鐵路與中心城的密集地鐵形成無(wú)縫銜接，快速換乘，能夠把周邊區(qū)域帶動(dòng)起來(lái)。而目前北京中心城的地鐵密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了要求。東京的出行地鐵承載了80%的客流，北京只承載了不到20%，這就是“倒二八”結(jié)構(gòu)，是城市病非常重要的原因。

北京交通的第二個(gè)缺陷是市郊鐵路發(fā)展落后。倫敦、紐約、東京、巴黎在周邊有很多這樣的衛(wèi)星城或者新城，通過(guò)市郊鐵路分別聯(lián)系起來(lái)，但是北京恰恰沒(méi)有。北京只有107公里到八達(dá)嶺的客運(yùn)專(zhuān)線，這恰恰是北京沒(méi)有和周邊郊區(qū)，特別是和河北這些城市聯(lián)系起來(lái)最核心最根本的原因。

正是由于城市空間和軌道體系這兩個(gè)根本性缺陷的疊加，使得北京城市病提早爆發(fā)，沒(méi)有辦法帶動(dòng)周邊的發(fā)展，只能是自己關(guān)起門(mén)來(lái)，在四環(huán)外不斷攤大餅。因此，北京要解決城市病，不僅要加密中心城區(qū)地鐵，提高自身的城市承載力；另外還要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)和人口向遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是15公里以?xún)?nèi)以地鐵為主，15到30公里以快速地鐵，一定是高速的，讓30公里以外的人一小時(shí)也能到達(dá)辦公室，30到70公里一站式、快速化的鐵路為主，也是一小時(shí)到達(dá)，或者最多一個(gè)半小時(shí)。這種情況下城市很緊湊，衛(wèi)星城有一部分就業(yè)也在那兒實(shí)現(xiàn)。

這里邊核心問(wèn)題就在于區(qū)域內(nèi)交通體系的配套。東京的地鐵為了加快運(yùn)營(yíng)速度，地鐵挖到了三層到四層，從表層看五百米、六百米都可以看到地鐵口，人們有車(chē)就不會(huì)開(kāi)了，東京的車(chē)輛比北京多出兩百多萬(wàn)輛，一年出行的里程連北京一半都沒(méi)有。北京方向?qū)α?，路子沒(méi)有抓對(duì)。我們看到二三環(huán)公共汽車(chē)很密集，不能完成一個(gè)小時(shí)的出行，唯一解決方法是高密度的地鐵，可以通過(guò)高停車(chē)費(fèi)逼迫人們轉(zhuǎn)換出行方式。

交通一體化直接影響著北京城市功能疏解和京津冀的產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展。數(shù)據(jù)表明，北京近十年新增外來(lái)人口當(dāng)中朝陽(yáng)區(qū)占20.5%，海淀區(qū)15.5%，豐臺(tái)區(qū)11.3%，大興區(qū)占了11.1%，通州區(qū)11.4%，這幾個(gè)區(qū)加在一起就占到了80%多，同樣在北京，延慶吸引的外來(lái)人口只是0.4%，平谷0.7%，密云0.9%。由于平谷、密云、懷柔、延慶這些地區(qū)沒(méi)有地鐵和城鐵很不方便，因此人口集聚很困難，產(chǎn)業(yè)集聚吸引更困難，所以要加快北京與周邊的城際鐵路建設(shè)，硬條件就是基礎(chǔ)設(shè)施，軟條件就是制度，消除北京和周邊的制度瓶頸，高考制度、養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度，種種制度都在阻礙著區(qū)域的一體化，把制度消除掉，公共服務(wù)要完善，通過(guò)政府資金引導(dǎo)逐步解決疏解的問(wèn)題，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

衛(wèi)星城的三個(gè)要素

經(jīng)過(guò)30年的時(shí)間，北京的大量傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)基本上實(shí)現(xiàn)了外遷。現(xiàn)在北京的整個(gè)服務(wù)業(yè)占了76.9%，工業(yè)比重只占了20%左右，這些工業(yè)中有很大一部分是總部經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在統(tǒng)計(jì)意義上是工業(yè)，但是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)并沒(méi)有在北京發(fā)生。所以現(xiàn)在需要搬遷的大概有兩類(lèi)：一類(lèi)是“邊角”工業(yè)，即一些可能處于淘汰的、有污染問(wèn)題的少數(shù)企業(yè)需要搬遷；第二類(lèi)是一批相對(duì)中低端的批發(fā)市場(chǎng)。

未來(lái)在北京周邊可能形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化基地、孵化基地，這是可行的一個(gè)思路，但是不能寄希望于存量，要瞄準(zhǔn)增量。

具體來(lái)看，目前北京高科技產(chǎn)業(yè)都是導(dǎo)彈式的轉(zhuǎn)化，越過(guò)河北，越過(guò)天津，走向了全國(guó)各地。其實(shí)我們很希望在北京周邊能夠形成一些低碳化、生態(tài)化的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，將科技成果轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)增量，這不僅有助于完善北京的創(chuàng)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條和生態(tài)環(huán)境，把北京這個(gè)科技創(chuàng)新中心的功能做大做強(qiáng)，也有助于帶動(dòng)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

在這個(gè)過(guò)程中，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)基本的市場(chǎng)機(jī)制條件。要通過(guò)規(guī)劃，給社會(huì)起到一個(gè)方向標(biāo)的引導(dǎo)作用，不是盲目地向外轉(zhuǎn)移，而是有重點(diǎn)地來(lái)創(chuàng)造一些衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、軟硬件條件都基本具備、要素成本也相對(duì)較低，這種情況下，市場(chǎng)就會(huì)有一個(gè)自主選擇。

建設(shè)衛(wèi)星城要抓住三個(gè)關(guān)鍵：距離、通道和規(guī)模。第一個(gè)要素是距離，衛(wèi)星城離主城的距離在30—70 公里之間，太近不行，像今天的天通苑和回龍觀就是失敗的衛(wèi)星城，太遠(yuǎn)沒(méi)有吸引力，無(wú)論什么交通方式都持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間不現(xiàn)實(shí)，30—70 公里范圍內(nèi)設(shè)立衛(wèi)星城是合適的；第二要素是通道，衛(wèi)星城與主城之間怎么聯(lián)系很關(guān)鍵，國(guó)外聯(lián)系主要是城際鐵路或者市郊鐵路，一站式到達(dá)，如果用公路聯(lián)系，即使用高速公路也不能解決，因?yàn)槭畮兹f(wàn)人或者更多人在1 小時(shí)之內(nèi)移動(dòng)必然造成交通擁堵，一定是城際鐵路；第三要素是規(guī)模，要很好地設(shè)計(jì)，包括主城本身也不能太大，如果早一點(diǎn)把思路明確，北京城就不能搞那么大，城市規(guī)模越大，將來(lái)與衛(wèi)星城之間就難以讓衛(wèi)星城發(fā)揮作用，因?yàn)榧词剐l(wèi)星城規(guī)模控制住，從居住地到車(chē)站到火車(chē)站，需要20 分鐘到半小時(shí)，但是到主城以后需要1 小時(shí)或者更長(zhǎng)時(shí)間到達(dá)工作地，所以很難成功。天津與北京城市鐵路大概20多分鐘，很少把天津當(dāng)成北京的衛(wèi)星城，即使不考慮行政級(jí)別，也不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閺奶旖蚧疖?chē)站到工作地還需要很長(zhǎng)的時(shí)間，沒(méi)有辦法在短時(shí)間內(nèi)形成快速的要素?？偨Y(jié)起來(lái)，就是要在北京周邊設(shè)計(jì)若干個(gè)與主城有聯(lián)系的、但是規(guī)模有所控制的、涵蓋醫(yī)療、教育、服務(wù)、自身服務(wù)相對(duì)完善的衛(wèi)星城來(lái)解決北京目前的問(wèn)題。

探索分稅機(jī)制

京津冀一體化協(xié)同發(fā)展，面臨體制機(jī)制的制約。為什么會(huì)形成“一畝三分地” 的固有思維？恰恰在于固有的財(cái)稅體制，GDP 財(cái)稅考核機(jī)制。這樣的機(jī)制不打破，就會(huì)衍生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣，各方在合作當(dāng)中的各種阻力和困難就難以消除。所以抓事物要抓關(guān)鍵，京津冀合作體制機(jī)制的創(chuàng)新解決利益協(xié)調(diào)機(jī)制就是協(xié)同發(fā)展的七寸所在。

具體來(lái)說(shuō)，在政府層面，三地陷入財(cái)稅體制倒逼下的“發(fā)展怪圈”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了就會(huì)有人口集聚，隨之的城市建設(shè)需求在擴(kuò)大，能源資源消耗就會(huì)加劇，緊接著生態(tài)環(huán)境壓力就會(huì)增加，而為了提供城市運(yùn)行所需的財(cái)力，地方又不得不進(jìn)行新一輪的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，從而陷入一個(gè)發(fā)展怪圈。而這種“體制慣性”已經(jīng)延伸到了區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，沒(méi)有利益的合作是不可持續(xù)的。所以說(shuō)，探索京津冀區(qū)域的財(cái)稅體制改革是推進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。首先，探索“首都財(cái)政”，使首都從繁重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力中解脫出來(lái)，專(zhuān)職做好首都服務(wù)。其次，建立跨區(qū)域的利益共享機(jī)制、收入和財(cái)稅分成機(jī)制，如共建園區(qū)收入分計(jì)入、稅收分成，建立高效的共建園區(qū)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制。拿中關(guān)村來(lái)說(shuō)，其2013年，中關(guān)村企業(yè)在外地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)8301家，201家上市公司實(shí)現(xiàn)的收入?yún)R總外地占3/4。第三，建立京津冀協(xié)同發(fā)展引導(dǎo)基金，以市場(chǎng)化機(jī)制，對(duì)首都城市功能疏解、區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大生態(tài)工程項(xiàng)目、重大公共服務(wù)項(xiàng)目等進(jìn)行補(bǔ)償、引導(dǎo)和促進(jìn)。

第四，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。北京是典型的“小財(cái)政、大城市”，這種特點(diǎn)本身就為北京發(fā)展帶來(lái)很多制約，如果北京對(duì)周邊進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的話，從財(cái)力支撐性、可行性來(lái)看，北京的能力實(shí)際上都是很有限的。北京多年來(lái)做了很多努力，包括對(duì)張家口、承德的水源保護(hù)地、貧困地區(qū)都做了很多補(bǔ)償性的努力，但是財(cái)力有限，那么就需要建立一個(gè)更制度化的、更穩(wěn)定的、更有保障能力的財(cái)稅體系?？梢杂芍醒牒偷胤揭黄饋?lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而不僅是北京市一家轉(zhuǎn)移支付。不解決利益問(wèn)題，不解決體制、機(jī)制上的財(cái)政保障問(wèn)題，京津冀協(xié)同發(fā)展很難取得實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

要意識(shí)到，京津冀協(xié)同發(fā)展不是簡(jiǎn)單的分蛋糕而是聯(lián)手做蛋糕。只有做到“理性思考+頂層設(shè)計(jì)+科學(xué)規(guī)劃+有效實(shí)施+持續(xù)推進(jìn)”，京津冀三地的協(xié)同發(fā)展才會(huì)有實(shí)效。