文 民革北京市委員會(huì)

隨著改革的不斷深入,當(dāng)前的城市基層行政管理體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求,社區(qū)居民對(duì)社會(huì)管理方式和公共服務(wù)水平的要求持續(xù)提升，與城市基層管理能力相對(duì)薄弱的矛盾日益突出，加快推進(jìn)城市基層管理體制改革的必要性日趨顯現(xiàn)。

街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)是城市基層管理的重要組成部分，而由街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)共同構(gòu)成的兩級(jí)基層管理架構(gòu)和體制，在城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)綜合治理等方面發(fā)揮著重要作用。長期以來，北京市委市政府十分重視基層管理體制和機(jī)制建設(shè)。從市、區(qū)縣、街道、社區(qū)多層面，對(duì)街道社區(qū)體制機(jī)制進(jìn)行了積極探索和大膽嘗試，出臺(tái)了街道體制改革、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)工作的一系列文件政策，推動(dòng)全市街道社區(qū)建設(shè)取得了顯著成效。但是隨著改革的不斷深入,當(dāng)前的城市基層行政管理體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求,社區(qū)居民對(duì)社會(huì)管理方式和公共服務(wù)水平的要求持續(xù)提升，與城市基層管理能力相對(duì)薄弱的矛盾日益突出，加快推進(jìn)城市基層管理體制改革的必要性日趨顯現(xiàn)。

目前的問題主要集中在以下幾個(gè)方面：在依法行政上，街道辦事處的職能和作用缺乏保障和規(guī)范；在體制保障上，街道辦事處及社區(qū)居委會(huì)職責(zé)定位有待進(jìn)一步明確；在管理機(jī)制上，社區(qū)居民自治組織作用發(fā)揮不足，社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重；在服務(wù)能力上，公共服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)化水平有待進(jìn)一步提高。因此建議：

要以法治的思維規(guī)范和促進(jìn)基層管理體制改革。1954年的《城市街道辦事處管理?xiàng)l例》只規(guī)定了街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，不是行政機(jī)關(guān)，沒有行政主體地位和獨(dú)立的行政行為能力。1999年出臺(tái)《北京市街道辦事處工作規(guī)定》明確規(guī)定的是街道辦事處的工作要求和工作領(lǐng)域，強(qiáng)化了三級(jí)管理的責(zé)任，但沒從根本上解決辦事處的地位、性質(zhì)、職能、職權(quán)等具體問題。幾次城市管理工作會(huì)議雖明確地提出了街道辦事處的職責(zé)、任務(wù)，但作為會(huì)議文件的形式效力過低，且缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，因而無法保障其內(nèi)容的真正落實(shí)。建議先出臺(tái)地方性的法律法規(guī)，將街道辦事處的地位、性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)以法律的形式確定下來，改變現(xiàn)在無法可依的狀況。目前1954年出臺(tái)的《城市街道辦事處組織條例》由于制訂時(shí)間較早，早已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。關(guān)于街道辦事處在屬地管理中負(fù)總責(zé)的地位以及“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的規(guī)定仍停留在行政命令階段，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，又缺乏相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，根本不可能落實(shí)到位。

同時(shí)，國家在1990年頒布《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，北京市于1991年出臺(tái)了《北京市實(shí)施<中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法>辦法》。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多新的主體和事物已經(jīng)不斷加入到社區(qū)管理中，因此建議北京市進(jìn)一步修訂相關(guān)的實(shí)施辦法，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有序管理和健康發(fā)展提供法律上的保障。

要細(xì)化街道辦事處管理職能，健全城市基層管理體制。街道辦事處作為人民群眾與政府機(jī)構(gòu)的緊密聯(lián)系紐帶，具有加強(qiáng)政府管理和引導(dǎo)社區(qū)自治雙向職能，是城市治理和社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的著力點(diǎn)，是社會(huì)穩(wěn)定繁榮的穩(wěn)定器。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，街道辦事處迫切需要加快適應(yīng)新常態(tài)、新形勢(shì)下的新要求，加快自身職能的完善和轉(zhuǎn)變。目前街道辦事處在職能定位與職責(zé)履行方面存在諸多不足，主要體現(xiàn)在：街道辦事處職能不清晰，職能部門與街道辦事處的職能錯(cuò)位，依法執(zhí)政的能力不足等幾個(gè)方面。希望相關(guān)部門進(jìn)一步深入探討街道辦事處職能現(xiàn)狀及其存在問題、原因，在《北京市關(guān)于深化街道社區(qū)管理體制改革的意見》出臺(tái)后，繼續(xù)制定明確街道體制改革的相關(guān)細(xì)則，理清街道辦事處職能，理順街居關(guān)系，以及對(duì)社區(qū)居委會(huì)的功能定位，加快推進(jìn)兩級(jí)基層管理體制的改革。

要推進(jìn)城市基層管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)。我國基層公共服務(wù)體制目前面臨一個(gè)突出問題，即如何解決各行政部門之間的職能交叉、部門壟斷、各自為政的問題。目前，北京市城市基層管理參與部門之間職責(zé)重疊、交叉的矛盾日益突顯，街居關(guān)系仍未理順，社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)居民參與自治明顯不足。特別是近年來，本應(yīng)由街道辦事處履行的職能轉(zhuǎn)移下沉至社區(qū)居委會(huì)，造成了居民自治組織過多地承擔(dān)了政府行政事務(wù)，嚴(yán)重影響并制約了社區(qū)居民的參與程度與自治管理。

建議在現(xiàn)有分層管理體制框架下，在社區(qū)推行“執(zhí)行+議事”的民主自治模式。即社區(qū)服務(wù)站為執(zhí)行層，協(xié)助政府（街道辦事處）工作，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)站建設(shè)，原來由政府向社區(qū)居委會(huì)下派的行政工作由社區(qū)服務(wù)站承擔(dān)；居委會(huì)為議事層，主要開展社區(qū)自治與民主監(jiān)督。社區(qū)居委會(huì)主要承擔(dān)處理社區(qū)公共事務(wù)，在社區(qū)中開展自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的“四個(gè)自我”活動(dòng)和自治功能。同時(shí)，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體、協(xié)商共治的治理格局，充分發(fā)揮協(xié)商民主的重要性。通過積極引導(dǎo)，采取多種形式如“居民議事廳”、“市民論壇”、“開放空間”等，建立政府與多元主體之間的溝通、信息交流、協(xié)商機(jī)制，廣泛反映民意、集中民智。實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)的依法有序參與，形成推動(dòng)城市基層社會(huì)治理的合力。

要加快基層公共服務(wù)體系建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。當(dāng)前, 北京市基層公共服務(wù)體制建設(shè)首先要加強(qiáng)設(shè)計(jì)和規(guī)劃，明確界定哪些是屬于基層公共服務(wù)的范疇，同時(shí)，要突出首都特色：不僅要在維護(hù)首都和諧穩(wěn)定、加強(qiáng)“首善之區(qū)”建設(shè)中承擔(dān)著重要責(zé)任，同時(shí)也要符合政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心和國際一流和諧宜居之都的新定位。