□趙佳君

用特殊簽證政策促進(jìn)國(guó)際旅游島建設(shè)
——澳大利亞工作旅游簽證政策對(duì)海南的啟示

□趙佳君

工作旅游簽證（WorkingHoliday Visa，簡(jiǎn)稱WHV）是允許簽證持有者（WorkingHolidayMaker，簡(jiǎn)稱WHM）在目的地從事短期工作以補(bǔ)貼旅游費(fèi)用的特殊旅游簽證。

WHV一般簽發(fā)給年齡在18歲至30歲之間的外國(guó)年輕人，有效期達(dá)1年，可多次往返，并可從事3-6個(gè)月的短期工作。這種特殊的旅游簽證政策措施，能夠提供低價(jià)的文化體驗(yàn)旅行，促進(jìn)旅游目的地形象傳播，是一種有效吸引國(guó)外游客的體驗(yàn)營(yíng)銷，已被越來(lái)越多的國(guó)家采用，目前提供WHV的國(guó)家已達(dá)60多個(gè)。

澳大利亞（下文簡(jiǎn)稱“澳”）是最早開放WHV的國(guó)家，已建成相當(dāng)完善的WHV目的地形象傳播體系，為其入境旅游市場(chǎng)的開拓作出了貢獻(xiàn)。

海南入境旅游長(zhǎng)期以來(lái)止步不前，主要原因之一是缺乏有效地吸引外國(guó)游客的政策措施。學(xué)習(xí)借鑒澳WHV政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，改善目的地形象傳播效果，開拓入境旅游市場(chǎng)，對(duì)海南國(guó)際旅游島建設(shè)具有十分重要的意義。

實(shí)施WHV政策可有效促進(jìn)入境旅游市場(chǎng)的開拓

自國(guó)際旅游島政策頒布后，海南入境旅游經(jīng)歷了3年的高速增長(zhǎng)后，2013年回落至75.46萬(wàn)人次，與2007年的接待量基本持平。而入境旅游潛力大，收益高，是提升海南旅游業(yè)整體盈利水平的關(guān)鍵因素。實(shí)施WHV政策，能從多方面幫助海南突破入境旅游現(xiàn)階段的瓶頸。

（一）培育“旅游形象大使”，擴(kuò)升海南境外知名度

海南的入境旅游宣傳，以赴客源國(guó)參加推介會(huì)為主，成本較高，輻射范圍有限，對(duì)與中國(guó)有文化距離的客源國(guó)來(lái)說(shuō)，這種方式的生動(dòng)性和可信度遠(yuǎn)低于客源國(guó)親友推薦和網(wǎng)絡(luò)口碑。澳大利亞弗林德斯大學(xué)國(guó)家勞動(dòng)力研究中心2009年發(fā)布評(píng)估表明，赴澳WHM中有69%對(duì)澳有正面印象，且樂(lè)于向親友推薦，成為澳有力的旅游形象大使。他們對(duì)澳的宣傳涉及風(fēng)景、生活質(zhì)量和友好的居民等方方面面，其內(nèi)涵的豐富程度一定程度上超過(guò)政府和企業(yè)的促銷宣傳，而社交媒體的發(fā)展使這些正面印象的傳播范圍更廣。海南通過(guò)對(duì)有潛力的客源國(guó)開放WHV，能夠吸引大量青年進(jìn)行文化體驗(yàn)旅行，批量培育海南的旅游形象大使，實(shí)施低成本的旅游形象傳播。

（二）向客源國(guó)輸送“海南促銷員”，促進(jìn)入境團(tuán)隊(duì)旅游發(fā)展

WHM在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的旅游體驗(yàn)后，大多積累了大量有關(guān)目的地的知識(shí)，且具備一定的語(yǔ)言溝通能力，這些技能將成為WHM回國(guó)求職的重要籌碼。比如，一些赴澳的日本籍WHM回國(guó)后成為日本旅行社赴澳出境旅游的專業(yè)咨詢顧問(wèn)或銷售人員，補(bǔ)充了日本赴澳旅游咨詢?nèi)肆Y源的不足。相比澳本土入境旅游咨詢?nèi)藛T，他們更了解日本游客的偏好，他們的產(chǎn)品設(shè)計(jì)質(zhì)量一般高于澳本土咨詢?nèi)藛T，而他們的推薦，也因確實(shí)來(lái)過(guò)澳而更生動(dòng)，更具可信度。海南實(shí)施WHV，同樣能夠“安插”一批深入了解海南的“專業(yè)的目的地銷售人員”，促進(jìn)客源地赴瓊團(tuán)隊(duì)旅游的發(fā)展。

（三）拉近文化距離，吸引高質(zhì)量度假游客

眾所周知，度假游客偏愛(ài)熟悉的度假環(huán)境，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家度假游客多選擇曾有母國(guó)殖民歷史的熱帶度假地，主要原因是這些地區(qū)在被殖民歷史中，建立了與客源國(guó)之間的文化和語(yǔ)言橋梁。而海南無(wú)論是文化，還是語(yǔ)言，都與主流客源國(guó)差異較大，這是海南入境游發(fā)展的先天劣勢(shì)。

WHV能夠縮小這種差異帶來(lái)的距離感。有研究表明，在日本，旅澳WHV項(xiàng)目改變了很多日本人對(duì)澳的“刻板印象”。即使在右翼民族主義議員PaulineHanson活躍時(shí)期，甚至媒體報(bào)道一名日本W(wǎng)HM在澳被殺害時(shí)，赴澳日籍WHM數(shù)量仍迅速提高。這說(shuō)明WHV能在一定程度上克服政治和媒體偏見(jiàn)，拉近海南與主流客源國(guó)之間的文化距離，吸引高質(zhì)量度假游客，為海南國(guó)際旅游島建設(shè)添磚加瓦。

（四）吸引入境散客，提高旅游收益

WHM本身也是高消費(fèi)的散客群體，他們?cè)谀康牡赝Ａ魰r(shí)間長(zhǎng)，花費(fèi)高。吸引這些高消費(fèi)入境散客被澳旅游委員會(huì)稱為WHV最重要的價(jià)值。這一價(jià)值有助于海南克服入境旅游的市場(chǎng)劣勢(shì)。第一，WHV能夠幫助青年補(bǔ)貼旅游費(fèi)用，吸引大量申請(qǐng)者。第二，海南目前的免簽政策只對(duì)旅游團(tuán)隊(duì)開放，團(tuán)隊(duì)游客在目的地的消費(fèi)低于散客，且有很大一部分收入被客源地的渠道企業(yè)瓜分。而WHM絕大部分花費(fèi)在目的地直接支付，即使從事短期工作，其花費(fèi)也高于收入。2007-2008年赴澳WHM在澳凈花費(fèi)11.6億澳元，約為海南2013年入境旅游外匯收入3.3億美元的3倍。

海南具備實(shí)驗(yàn)施行WHV政策的條件

“世界營(yíng)銷實(shí)戰(zhàn)大師”米爾頓·科特勒（MiltonKotler）曾一針見(jiàn)血地指出，中國(guó)入境旅游規(guī)模小，人均消費(fèi)低，如不能執(zhí)行有效的核心目的地品牌傳播和促銷措施，吸引來(lái)自主流客源國(guó)的高消費(fèi)游客，中國(guó)雖將成為旅游大國(guó)，卻難成為旅游收入大國(guó)。

近年，“大力拓展入境旅游市場(chǎng)”“完善國(guó)家旅游宣傳推廣體系”，以及“實(shí)行開放、便利的出入境管理措施”成為我國(guó)倍受關(guān)注的內(nèi)容。實(shí)施WHV無(wú)疑是一項(xiàng)有效措施。

在我國(guó)，香港特別行政區(qū)已對(duì)澳、加等8國(guó)開放了WHV。海南在加快特殊簽證政策體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)旅游業(yè)在改革開放和科學(xué)發(fā)展方面，具備不弱于香港的先天條件。

政策層面。海南國(guó)際旅游島六大戰(zhàn)略定位之首即“我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)”，入境游優(yōu)質(zhì)政策可在海南先行先試。作為一項(xiàng)以文化交流為最初目的的簽證政策，WHV不僅契合“深化改革”的目標(biāo)，還能“潛移默化、潤(rùn)物無(wú)聲”地促進(jìn)入境旅游的發(fā)展進(jìn)步。且在世界GDP排名前20名的國(guó)家中，除中國(guó)、印度和沙特阿拉伯外，其他國(guó)家均已開放了WHV。在海南試行該簽證能夠最大限度發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)海南成為“完善旅游宣傳推廣體系”的領(lǐng)頭羊，真正實(shí)現(xiàn)“我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

法律層面。WHV與旅游簽證的核心區(qū)別是準(zhǔn)許WHM在目的地從事短期工作。依照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，WHV實(shí)質(zhì)上是旅游簽證的特殊化，操作上是工作簽證的便捷化，屬普通簽證范疇。且此類簽證的類別和簽發(fā)辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，已有香港WHV先例。

管理層面。WHV的申領(lǐng)條件審核與工作簽證無(wú)異，主要的管理難點(diǎn)是簡(jiǎn)化雇傭單位辦理外國(guó)人就業(yè)許可的程序，簡(jiǎn)化外國(guó)人申領(lǐng)居留證和就業(yè)許可證等環(huán)節(jié)，限制WHM為同一雇主工作的時(shí)間長(zhǎng)度，限制WHM離島工作等。這些管理流程僅發(fā)生在目的地。海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有全國(guó)人大授予的特區(qū)立法權(quán)，且自1988年以來(lái)，從落地簽到團(tuán)隊(duì)免簽，已經(jīng)積累了較豐富的特殊簽證管理經(jīng)驗(yàn)。

抵御政策風(fēng)險(xiǎn)層面。首先，海南具備優(yōu)質(zhì)的地理區(qū)位，能夠通過(guò)出入島的管理，在島內(nèi)實(shí)現(xiàn)WHM的隔離，在不影響其他地區(qū)入境旅游管理的條件下，在海南先行試驗(yàn)該政策，可為全面推行該簽證提供樣本。其次，WHM擠壓本地勞動(dòng)力就業(yè)是其主要政策風(fēng)險(xiǎn)。海南季節(jié)性勞動(dòng)力短缺比較嚴(yán)重，入旺季后，招工難的現(xiàn)象普遍。WHM通常具備較高的學(xué)歷水平，是高質(zhì)的低價(jià)勞動(dòng)力，他們以旅游為目的，不在意職業(yè)發(fā)展，正好可填補(bǔ)這一短缺。

海南實(shí)施WHV的制度框架設(shè)計(jì)

（一）對(duì)主要客源國(guó)分批開放WHV

WHV的核心價(jià)值是傳播目的地旅游形象，吸引優(yōu)質(zhì)入境客源。一般客源質(zhì)量受客源國(guó)發(fā)展水平、人口規(guī)模、交通和簽證便捷程度的影響，海南實(shí)施WHV在合作國(guó)家的選擇上應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，優(yōu)選發(fā)達(dá)程度較高的國(guó)家，爭(zhēng)取高消費(fèi)客源市場(chǎng)，提高入境旅游收益。同時(shí)，由于特殊簽證政策有可能導(dǎo)致非法移民，應(yīng)剔除非法滯留比例較高的國(guó)家。

第二，優(yōu)選具備免簽政策的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)WHV與免簽政策的對(duì)接，最大限度發(fā)揮WHV對(duì)團(tuán)隊(duì)旅游銷售的促進(jìn)作用。

第三，海南入境旅游接待量總量較低，受客源地人口規(guī)模影響有限。同時(shí)，海南交通便利，大部分國(guó)家可在香港轉(zhuǎn)機(jī)入島，因此，直航政策不是交通便捷性的決定性因素。

據(jù)此，在海南現(xiàn)有客源國(guó)和免簽國(guó)范圍內(nèi)，根據(jù)其發(fā)展水平差異、免簽和直航等因素，可分批開放WHV國(guó)家。首選發(fā)展水平超過(guò)中國(guó)，且具備免簽政策和直航政策的客源國(guó)，包括俄羅斯、新加坡、韓國(guó)和日本等；其次，選擇具備免簽政策，且發(fā)展水平超過(guò)中國(guó)的現(xiàn)有客源國(guó)，包括美國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)；再次，選擇發(fā)展水平低于中國(guó)，但具備免簽政策的現(xiàn)有客源國(guó)，包括泰國(guó)、印度尼西亞、菲律賓、印度、蒙古、緬甸、巴基斯坦和越南等?？筛鶕?jù)入境旅游和免簽政策變化、促銷活動(dòng)，以及外交關(guān)系的變化等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（二）保持海南WHV政策的文化包容性

高度的文化包容性是澳WHV的重要特點(diǎn)，近幾年澳逐步擴(kuò)大WHV的合作國(guó)家，并逐步放寬了申領(lǐng)條件，以吸引更多的青年赴澳旅游。截至2013年6月，與其簽訂互惠協(xié)議的國(guó)家高達(dá)29個(gè)，另有13個(gè)國(guó)家正在協(xié)商。其中不僅包含美、德、法、英等國(guó)家，也包含如愛(ài)沙尼亞等東歐國(guó)家，日、韓、泰等亞洲國(guó)家及阿根廷等南美國(guó)家。高度的文化包容性一方面擴(kuò)大了其入境旅游客源地范圍，另一方面也降低了單一客源市場(chǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，澳有兩種WHV：417簽證申領(lǐng)條件較寬，在符合條件的情況下，可二次申領(lǐng)，其合作國(guó)家共19個(gè)，多為發(fā)達(dá)國(guó)家；462簽證限制條件較多，一般要求高中以上學(xué)歷或政府出具證明，其合作國(guó)家共10個(gè)，多為發(fā)展中國(guó)家，或澳單方面發(fā)放WHV的國(guó)家。不同國(guó)家簽證數(shù)量和申領(lǐng)條件的限制，體現(xiàn)了其簽證政策文化包容性背后的謹(jǐn)慎性。

（三）進(jìn)行有效的政策效用評(píng)估

對(duì)部分國(guó)家開放少量WHV，并進(jìn)行定期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)論逐步對(duì)政策細(xì)則進(jìn)行改善，漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大簽發(fā)范圍，政策施行將更為穩(wěn)健。澳移民局每半年發(fā)布一期報(bào)告，介紹該政策的最新變化，以及簽發(fā)數(shù)量、增長(zhǎng)率等統(tǒng)計(jì)信息。澳高校研究中心等機(jī)構(gòu)也對(duì)WHV政策的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)估。而澳移民常務(wù)委員會(huì)在報(bào)告《工作旅游假期參與者——不僅是游客》中提出的40條建議，對(duì)該WHV政策的優(yōu)化產(chǎn)生了重要影響。近幾年提出的引導(dǎo)WHM流向勞動(dòng)力緊缺行業(yè)的新政策，與以上這些報(bào)告中有關(guān)該項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)影響的評(píng)估不無(wú)關(guān)系。

（四）建立由政府種子基金引導(dǎo)的NGO促進(jìn)體制

在日本向澳簽發(fā)WHV的早期，訪日的澳籍WHM求職困難。日本為促進(jìn)該政策的有效實(shí)施，成立了政府種子基金和一個(gè)非政府組織——日本W(wǎng)HM聯(lián)盟，有效克服了澳日兩國(guó)文化沖突和語(yǔ)言障礙。借鑒該組織的經(jīng)驗(yàn)，海南可建立非政府組織，提供以下服務(wù)：一是為赴瓊WHM提供申領(lǐng)簽證的信息咨詢、住宿和生活建議、求職建議，并為會(huì)員提供職位名錄。二是為海南雇主提供廣告發(fā)布、招聘指導(dǎo)等服務(wù)。三是促進(jìn)WHM在客源國(guó)的旅游咨詢崗位就業(yè)。制定支持海南在客源國(guó)設(shè)立旅游推介分支機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，為WHM回國(guó)就業(yè)創(chuàng)造條件，將更有利于發(fā)揮WHV對(duì)旅游銷售的推動(dòng)作用。

（五）制定相關(guān)法規(guī)防范政策風(fēng)險(xiǎn)

WHV與一般旅游簽證的主要區(qū)別是WHM在目的地停留時(shí)間較長(zhǎng)，可從事短期工作，因此有可能吸引持其他目的進(jìn)入海南的外國(guó)人。為防范這些政策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定海南WHV的地方性法規(guī)，著重考慮以下幾個(gè)方面：

第一，限制簽證申領(lǐng)條件。參照其他國(guó)家的WHV申領(lǐng)限制條件，海南WHV政策應(yīng)從年齡、健康等幾個(gè)方面限定申領(lǐng)條件，一般要求年齡在18至30歲，身體健康，或要求申請(qǐng)者購(gòu)買旅行保險(xiǎn)，有足夠維持目的地生活的儲(chǔ)蓄，具備高中或大學(xué)以上學(xué)歷，具備滿足日常生活的中文能力。該申領(lǐng)條件可根據(jù)客源國(guó)的重要性和以往非法滯留情況調(diào)整，重要性越高、非法滯留越少，申領(lǐng)條件越寬松。

第二，防范非法移民。建立與國(guó)務(wù)院、外交部的報(bào)告對(duì)接機(jī)制，以及科學(xué)評(píng)估合作國(guó)家的機(jī)制，保證合作國(guó)家的選擇能夠急緩適度，防止大面積非法滯留的產(chǎn)生。

第三，限制WHM離島。WHM只可在海南省內(nèi)工作，因此可參照“限制進(jìn)入內(nèi)地其他地區(qū)”的特區(qū)旅游簽證進(jìn)行管理，限制WHM離島工作，離島必需補(bǔ)辦普通旅游簽證。

第四，預(yù)防WHM尋求長(zhǎng)時(shí)間工作。這是澳開放對(duì)日WHV時(shí)考慮的主要風(fēng)險(xiǎn)，早期對(duì)日籍WHM為同一雇主提供服務(wù)的時(shí)間限制在3個(gè)月。海南WHV管理應(yīng)明確規(guī)定WHM同一工作的最長(zhǎng)工作時(shí)間，根據(jù)勞動(dòng)力季節(jié)性短缺行業(yè)的具體情況，調(diào)整這一時(shí)間長(zhǎng)度。另外，應(yīng)約定雇主和受雇者的違規(guī)責(zé)任，以及實(shí)施檢查的政府部門。澳調(diào)查表明，WHM同企業(yè)最長(zhǎng)工作時(shí)間放寬至6個(gè)月，有助于WHM積累崗位技能，改善澳旅游行業(yè)的季節(jié)性勞動(dòng)力短缺。海南勞動(dòng)力短缺的大部分崗位來(lái)自于旅游業(yè)等服務(wù)業(yè)，因此，延長(zhǎng)在此類崗位的最長(zhǎng)工作時(shí)間至6個(gè)月，更有助于引導(dǎo)勞動(dòng)力進(jìn)入這些勞動(dòng)力短缺崗位。

第五，引導(dǎo)WHM進(jìn)入勞動(dòng)力短缺行業(yè)。WHM的自然職業(yè)選擇是不均衡的，在城市工作的人較多，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)工作的人較少。為了降低參與者對(duì)城市就業(yè)的負(fù)面影響，緩解農(nóng)場(chǎng)采摘等職業(yè)“招工難”的問(wèn)題，澳出臺(tái)了引導(dǎo)WHM流向勞動(dòng)力短缺行業(yè)的政策：在特定時(shí)間和地區(qū)（主要是勞動(dòng)力短缺地區(qū)）從事特定類型工作（勞動(dòng)力緊缺的行業(yè)中技術(shù)含量低的工作）足3個(gè)月的參與者，能夠二次申領(lǐng)該簽證。這一政策有效地將參與者引導(dǎo)至澳勞動(dòng)力緊缺行業(yè)。海南人力資源市場(chǎng)每季度都會(huì)發(fā)布海南人力資源供求狀況調(diào)查，可在此基礎(chǔ)上形成輔助WHV政策實(shí)施的調(diào)查和公示機(jī)制。值得注意的是，澳政府并未采用限令，限制參與者的就業(yè)行業(yè)，而是以優(yōu)惠政策進(jìn)行引導(dǎo)，這既有助于企業(yè)招工，又不損該項(xiàng)目的開放形象。

第六，對(duì)WHM從事不合規(guī)定的工作，如性服務(wù)工作、非法表演工作等，以及從事其他危害海南安全的工作或活動(dòng)的預(yù)防。應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)出入境管理以及外國(guó)人就業(yè)等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行限制。

（作者單位：保亭銀地城市投資有限公司）