楊素琳

近兩年來，我國海關(guān)加大改革力度，減少了許多行政許可審批事項，擴大了原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理的區(qū)域，與中國香港、韓國啟動了AEO地位互認政策，區(qū)域通關(guān)一體化政策從無到有，無紙化通關(guān)政策惠及大部分企業(yè)。這些改革為我國與東盟各國開展通關(guān)便利化建設(shè)，也提供了有益的經(jīng)驗和借鑒。

一、我國通關(guān)便利化政策建設(shè)現(xiàn)狀

（一）原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策已在港澳臺實施

2004年1月，根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱CEPA港澳》），內(nèi)地與港澳就原產(chǎn)地證書的簽發(fā)和核查程序以及加強雙方監(jiān)管合作方面采取聯(lián)網(wǎng)核查的方式進行管理，并通過專線將原產(chǎn)地證書信息以電子數(shù)據(jù)方式傳送給海關(guān)總署。2014年4月，為進一步便利《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》（以下簡稱ECFA）項下的貨物通關(guān)，海峽兩岸海關(guān)電子信息交換系統(tǒng)正式上線運行，實時傳輸經(jīng)兩岸海關(guān)驗核的ECFA項下貨物原產(chǎn)地數(shù)據(jù)。貨物通關(guān)時，企業(yè)所持的ECFA原產(chǎn)地證書與海關(guān)的電子數(shù)據(jù)比對成功就可以便捷享受ECFA協(xié)定稅率。原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策能有效遏制不法份子以涉稅商品冒充零關(guān)稅商品申報而逃稅，原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理還能節(jié)約海關(guān)審單時間，從而提高貨物通關(guān)效率。

（二）AEO地位互認政策穩(wěn)步啟動

AEO全稱是Authorized Economic Operator，中文意思是經(jīng)過認證的經(jīng)營者。世界海關(guān)組織（WCO）在《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》中這樣定義AEO：以任何一種方式參與國際貨物流通，并被海關(guān)當局認定符合世界海關(guān)組織（WCO）或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標準的一方，包括生產(chǎn)商、出口商、進口商、中間商、分銷商、承運商、理貨人、倉儲業(yè)經(jīng)營者、口岸和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者和報關(guān)行。我國海關(guān)積極實施《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》。2011年1月1日施行《中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》，2014年12月1日施行《中國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》（以下簡稱《信用辦法》）?！缎庞棉k法》在《中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》基礎(chǔ)上，將海關(guān)管理的企業(yè)分為高級認證企業(yè)、一般認證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)四類。

經(jīng)認證的企業(yè)，即原來的AA類和A類管理的企業(yè)，可以向海關(guān)申請領(lǐng)取《認證企業(yè)證書》，即AEO證書。2013年6月，中韓兩國海關(guān)簽署了《中國海關(guān)總署和大韓民國關(guān)稅廳關(guān)于中國海關(guān)企業(yè)分類管理制度與大韓民國進出口安全管理優(yōu)秀認證企業(yè)制度的互認安排》，2014年4月1日起實施；2013年10月，內(nèi)地海關(guān)和香港海關(guān)簽署了《海關(guān)總署與香港海關(guān)關(guān)于〈中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法〉與〈香港認可經(jīng)濟營運商計劃〉的互認安排》，2014年9月1日起全面實施?！吨袊ｊP(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》明確規(guī)定，中國海關(guān)依法開展與其他國家或地區(qū)海關(guān)的AEO互認，并給予互認AEO企業(yè)相應(yīng)通關(guān)便利。

（三）區(qū)域通關(guān)一體化政策在全國范圍鋪開

海關(guān)總署為落實京津冀、長江經(jīng)濟帶、廣東地區(qū)、絲綢之路經(jīng)濟帶、東北地區(qū)等區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，為企業(yè)創(chuàng)造更加寬松的進出口環(huán)境，促進貿(mào)易便利化，從2014年7月1日開始，先后開展京津冀海關(guān)、長江經(jīng)濟帶海關(guān)、廣東地區(qū)海關(guān)、絲綢之路經(jīng)濟帶海關(guān)、東北地區(qū)海關(guān)的區(qū)域通關(guān)一體化改革。到2015年5月1日，區(qū)域通關(guān)一體化改革已覆蓋全國，企業(yè)可以根據(jù)實際需要，自主選擇向貨物實際進出境地海關(guān)、經(jīng)營單位注冊地海關(guān)或者直屬海關(guān)集中報關(guān)點辦理貨物的進出口申報、繳納稅費、配合查驗和提貨裝貨等通關(guān)手續(xù)，自主選擇轉(zhuǎn)關(guān)、口岸清關(guān)、“屬地申報、屬地放行”、 區(qū)域通關(guān)一體化、“屬地申報、口岸驗放”等任何一種通關(guān)方式。

（四）無紙化通關(guān)政策惠及大部分企業(yè)

無紙化通關(guān)是我國海關(guān)利用中國電子口岸及海關(guān)信息化管理系統(tǒng)的功能，改變以往進出口企業(yè)向海關(guān)遞交書面報關(guān)單及隨附單證辦理通關(guān)手續(xù)的做法，直接對企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申報的進出口貨物報關(guān)單電子數(shù)據(jù)進行無紙審核、驗放處理的一種現(xiàn)代化通關(guān)模式。我國海關(guān)無紙化通關(guān)試點工作從2012年8月1日啟動以來，企業(yè)通關(guān)效率明顯提高。為進一步擴大改革成效，海關(guān)總署在前期無紙化通關(guān)改革試點的基礎(chǔ)上，分別在2013年5月和2014年4月兩次擴大試點范圍，最終把試點范圍擴大到全國海關(guān)的全部通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，轉(zhuǎn)關(guān)貨物、“屬地申報、屬地放行”貨物、快件、郵運貨物等貨物也已被列入無紙化通關(guān)范疇。今后，無紙化通關(guān)改革的重心工作是簡化報關(guān)單證，比如裝箱清單、載貨清單（艙單）等隨附單證在進出口申報環(huán)節(jié)可不向海關(guān)提交，海關(guān)審核需要時再提交。

二、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化存在問題

（一）各成員國通關(guān)監(jiān)管各異導(dǎo)致通關(guān)便利化程度不同

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)各成員國由于經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平各異，導(dǎo)致各成員國通關(guān)管理水平差異較大。中國和老東盟六國由于實行電子通關(guān)改革較早，電子審單系統(tǒng)覆蓋率高，因而通關(guān)速度相對較快，而新東盟四國由于電子通關(guān)改革起步晚，人工審單比例高，總體通關(guān)速度相對較慢。比如新加坡使用“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)，其平均通關(guān)速度就遠高于采用人工審單占比較高的越南。隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)在2015年1月全面建成，自貿(mào)區(qū)內(nèi)93%以上的貨物關(guān)稅率已降為零，關(guān)稅已不再是中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化的主要障礙。而原產(chǎn)地證書簽發(fā)、貨物檢驗檢疫、進出口申報與查驗三大監(jiān)管是自貿(mào)區(qū)內(nèi)享受零關(guān)稅所必備的監(jiān)管工作，是目前影響自貿(mào)區(qū)通關(guān)便利化的主要因素。這三大監(jiān)管工作在不同成員國有不同的監(jiān)管要求，導(dǎo)致各成員國的通關(guān)便利化程度不同。

（二）自貿(mào)區(qū)內(nèi)重復(fù)性監(jiān)管增加通關(guān)成本

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)商品從出口國到進口國所做的重復(fù)性監(jiān)管工作主要體現(xiàn)在貨物檢驗檢疫環(huán)節(jié)和進出口申報與查驗環(huán)節(jié)。在我國，這兩項工作分別是由口岸檢驗檢疫部門和海關(guān)負責。在東盟十國，這兩項工作所負責的部門叫法不一，但其工作內(nèi)容與性質(zhì)是一樣的。以我國進口泰國榴蓮為例，除了出口國和進口國的檢驗檢疫外，榴蓮還要在泰國海關(guān)申報出口，經(jīng)海關(guān)檢驗合格后，方可出口；進入中國海關(guān)又要申報進口，經(jīng)海關(guān)檢驗合格后，方可進口。出現(xiàn)了多次重復(fù)性監(jiān)管工作，因此增加了企業(yè)的通關(guān)成本。

（三）自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管手續(xù)繁雜

對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)關(guān)稅率為零的93%以上的貨物而言，進出口環(huán)節(jié)通關(guān)監(jiān)管手續(xù)繁雜的主要原因在于“三多”：一是通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多。首先，同一個業(yè)務(wù)有出口監(jiān)管環(huán)節(jié)和進口監(jiān)管環(huán)節(jié)；進出口環(huán)節(jié)中有簽發(fā)原產(chǎn)地證書、進出口申報與查驗；另外，涉證商品還要檢驗檢疫簽發(fā)出入境貨物通關(guān)單或其他許可證件。二是通關(guān)監(jiān)管部門多。自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)涉及到的監(jiān)管部門一般包括：出入境檢驗檢疫機構(gòu)、海關(guān)、商務(wù)主管部門、口岸辦。三是通關(guān)監(jiān)管單證多。企業(yè)辦理每項業(yè)務(wù)都涉及到單證，不同的業(yè)務(wù)需要不同的單證，歸納起來，完成一項進出口業(yè)務(wù)需要的通關(guān)監(jiān)管單證除了一般必要的單證外，如果是涉證商品，還需要提供出入境貨物通關(guān)單或者其他許可證件等。有些成員國還需要企業(yè)提供以下單證：保險單、信用證（如選擇信用證方式支付）、貨物檢驗合格證明等。由此可見，自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管因通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多、通關(guān)監(jiān)管部門多和通關(guān)監(jiān)管單證多而繁雜。

三、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)改進通關(guān)便利化的主要做法

（一）建立AEO地位互認制度

AEO是經(jīng)成員國海關(guān)認證的經(jīng)營者。中國—東盟自貿(mào)區(qū)建立AEO地位互認制度至少應(yīng)包括兩方面的統(tǒng)一。其一，統(tǒng)一成員國海關(guān)認證企業(yè)的標準。獲得AEO地位的企業(yè)必須是制度建設(shè)齊全、企業(yè)管理規(guī)范、誠信守法程度高、業(yè)務(wù)規(guī)模大的企業(yè)，成員國海關(guān)可以圍繞企業(yè)制度建設(shè)、企業(yè)管理、企業(yè)誠信守法、企業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)模等四個方面制定統(tǒng)一的認證標準?？紤]到老東盟六國和新東盟四國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，上述AEO認證標準可以分為高級認證標準和一般認證標準。其二，統(tǒng)一AEO企業(yè)通關(guān)便利化待遇。成員國海關(guān)提供的通關(guān)便利化待遇至少包括以下五點：（1）進口貨物優(yōu)先通關(guān)；（2）簡化進口貨物單證審核；（3）降低進口貨物查驗率；（4）設(shè)立海關(guān)聯(lián)絡(luò)員，協(xié)調(diào)解決企業(yè)通關(guān)中的問題；（5）非常時期優(yōu)先處置。對于進口貨物查驗率可以規(guī)定一個最高的抽查比例，如規(guī)定AEO企業(yè)的進出口貨物抽查比例為0—3%。

（二）建立商品檢驗檢疫結(jié)果互認制度

目前，我國海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)《商品綜合分類表》中第一類到第四類共二十四章的貨物進出口東盟各國時必須辦理出入境檢驗檢疫手續(xù)，進出口通關(guān)時必須提供檢驗檢疫機構(gòu)簽發(fā)的《出入境貨物通關(guān)單》，海關(guān)才受理進出口申報。這些貨物除了種用硬粒小麥等11種貨物按中國—東盟協(xié)定關(guān)稅率為20%外，其余貨物的中國—東盟協(xié)定關(guān)稅率均為零。第一類到第四類貨物是農(nóng)產(chǎn)品，大多數(shù)東盟成員國的檢驗檢疫標準都比我國苛刻，如果統(tǒng)一零稅率貨物的檢驗檢疫標準，互相承認出口國的檢驗檢疫結(jié)果，當出口貨物運抵進口國后，進口國海關(guān)認可出口國的檢驗檢疫結(jié)果，免除進口商品在進境環(huán)節(jié)的再次檢驗檢疫，將會減少進口環(huán)節(jié)的檢驗檢疫至少可以降低企業(yè)50%的通關(guān)成本，通關(guān)速度也必定大大提高。

（三）建立海關(guān)審單和查驗結(jié)果互認制度

在自貿(mào)區(qū)成員國海關(guān)之間建立互聯(lián)網(wǎng)管理公共平臺，統(tǒng)一自貿(mào)區(qū)成員國海關(guān)進出口申報要素和海關(guān)查驗要素。成員國海關(guān)互認自貿(mào)區(qū)內(nèi)進出口商品預(yù)歸類、價格預(yù)審核、原產(chǎn)地預(yù)確定等專業(yè)認定結(jié)果，把出口國海關(guān)審單結(jié)果和查驗結(jié)果通過互聯(lián)網(wǎng)管理公共平臺傳遞給進口國海關(guān)，并對出口國海關(guān)查驗放行的貨物實施電子關(guān)鎖跨境管理。進口國海關(guān)對出口國海關(guān)審單和查驗結(jié)果予以承認，借助電子關(guān)鎖跨境管理，免除出口商品在進口國海關(guān)第二次審單和第二次查驗。此舉有利于提高進口貨物通關(guān)速度，降低自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)成本，也有利于進口國海關(guān)合理配置管理資源，提高進出口貿(mào)易通關(guān)便利化程度。

（四）盡快實施雙方原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理制度

根據(jù)《中國與東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》、《中國與東盟貨物貿(mào)易協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，享受中國—東盟自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率的必備憑證是中國—東盟自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠原產(chǎn)地證書（FORM E）。該原產(chǎn)地證書是由出口商向出口國政府申請簽發(fā)，交進口商向進口國海關(guān)辦理進口通關(guān)手續(xù)，憑此可享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率的優(yōu)惠關(guān)稅待遇。為了兼顧嚴格把關(guān)與通關(guān)便利化，中國與東盟各國應(yīng)盡快出臺并實施該原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策，在自貿(mào)區(qū)各成員國海關(guān)建立電子信息交換系統(tǒng)，實時傳輸經(jīng)出口國海關(guān)驗核的自貿(mào)區(qū)項下貨物原產(chǎn)地數(shù)據(jù)給進口國海關(guān)。貨物進口通關(guān)時，進口商所持的FORM E與進口國海關(guān)接收到的電子數(shù)據(jù)如果比對成功，進口商就可以享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率，比對不成功，就不能享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率。此舉可以減少進口國海關(guān)審核優(yōu)惠原產(chǎn)地證書的時間，提高通關(guān)效率，同時可以遏制違法企業(yè)利用假原產(chǎn)地證騙取協(xié)定關(guān)稅的優(yōu)惠待遇。

（五）進一步簡化零關(guān)稅貨物的通關(guān)環(huán)節(jié)

前面對通關(guān)便利化存在問題分析可知，對于自貿(mào)區(qū)零關(guān)稅貨物而言，通關(guān)方面的障礙主要是通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多、通關(guān)監(jiān)管部門多、通關(guān)監(jiān)管單證多。由于自貿(mào)區(qū)成員國都是主權(quán)國家，通關(guān)監(jiān)管部門的設(shè)置難以統(tǒng)一，但是可以考慮先在自貿(mào)區(qū)成員國統(tǒng)一通關(guān)環(huán)節(jié)和通關(guān)單證，然后在此基礎(chǔ)上進一步簡化通關(guān)環(huán)節(jié)和通關(guān)單證。一方面，當建立了海關(guān)審單和查驗結(jié)果互認制度后，進口國海關(guān)承認出口國海關(guān)的審單結(jié)果，則進口申報環(huán)節(jié)和查驗環(huán)節(jié)完全可以簡化，對于互認的AEO企業(yè)，還可以減少查驗比例甚至免于查驗。另一方面，簡化進口申報環(huán)節(jié)和查驗環(huán)節(jié)后，與該環(huán)節(jié)相關(guān)的通關(guān)單證相應(yīng)在也可以減少，如商業(yè)發(fā)票、裝箱清單、提（運）單等通關(guān)單證可以免于提交，海關(guān)轉(zhuǎn)而重點管住中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠原產(chǎn)地證書。此舉可以把海關(guān)從單證堆里解放出來，把監(jiān)管重心放在如何辨別零關(guān)稅貨物上來，真正實現(xiàn)通關(guān)便利化。