劉鵬

摘 要：秦皇島市旅游管理體制存在法律、法律不健全，管理體制不明確等問題，因此有必要借鑒日本、英國、泰國先進的旅游管理經(jīng)驗，結(jié)合秦皇島市實際，對秦皇島市旅游管理體制進行改革，建立全新的“三級兩線”旅游管理體制。

關(guān)鍵詞：秦皇島市；旅游管理體制；國外經(jīng)驗；“三級兩線”

旅游產(chǎn)業(yè)是一個覆蓋面廣、內(nèi)涵極其豐富的產(chǎn)業(yè)，也是帶動力強、極富活力的產(chǎn)業(yè)。改革開放30多年來，我國的旅游管理體制與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極不協(xié)調(diào)，因此，部分省市在出臺旅游條例，組建省、市級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會或旅游事業(yè)管理委員會，以及申請國家級的旅游綜合改革試驗區(qū)方面進行了嘗試：2009年上海市出臺了對住宿業(yè)統(tǒng)管的 《上海市旅游業(yè)管理辦法》；浙江省施行了“風(fēng)景旅游一體化管理”；云南省和桂林市建立了旅游綜合改革試驗區(qū)。然而，這些旅游管理體制改革的大方向還是統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)管理，主要形式是成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會或旅游事業(yè)管理委員會，由于該委員會不是超部門機構(gòu)，在很多地方還只是事業(yè)單位性質(zhì)，行政審批和行政執(zhí)法的職能被弱化，因此不僅沒有很好地協(xié)調(diào)解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問題和壁壘，還放松了必要的行政管理力度。

作為開放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇島有充足的陽光、金色的沙灘、藍色的海洋、茂密的植被、清新的空氣，生態(tài)旅游的五大要素應(yīng)有盡有；同時，它傳承了悠久厚重的歷史文脈。兩千余載的歲月長河，給這里留下了夷齊讓國、秦皇求仙、姜女尋夫等眾多人文遺跡。

新中國成立后，北戴河成為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人暑期休療辦公地，素有“中國夏都”的美譽。然而，秦皇島市在打造“最美海岸線”和河北省沿海經(jīng)濟新增長極的當下，其旅游管理體制與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾更加凸顯.因此，總結(jié)秦皇島市旅游管理體制存在的問題，結(jié)合秦皇島市實際，借鑒國內(nèi)外先進的旅游管理經(jīng)驗，為秦皇島市量身打造一套全新的旅游管理體制勢在必行。

1.秦皇島市旅游管理體制現(xiàn)狀

1.1 旅游業(yè)法規(guī)體系不健全

目前，我國還沒有一部旅游發(fā)展的基本法。在這個大背景下，秦皇島市積極貫徹相關(guān)的旅游政策與法規(guī)，加強執(zhí)法，如開展旅游教育培訓(xùn)，培養(yǎng)旅游服務(wù)人才；推出旅游一卡通等優(yōu)惠活動，促進旅游消費等。但總體來看，秦皇島市旅游法規(guī)的建設(shè)還不完善，僅出臺了 《秦皇島市旅游業(yè)管理規(guī)定》 《秦皇島市旅游行業(yè)價格管理辦法（試行）》 《秦皇島市旅游船艇管理暫行辦法》，以及 《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展建設(shè)旅游強市的意見》、《中共秦皇島市委、秦皇島市人民政府關(guān)于實施旅游立市戰(zhàn)略、加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》、《秦皇島市旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》 等文件，法律法規(guī)建設(shè)極其不健全。

市場經(jīng)濟亦是法制經(jīng)濟，旅游業(yè)也應(yīng)該同市場經(jīng)濟一樣，必須用法律的手段進行規(guī)范管理.然而，秦皇島市旅游業(yè)的地方性法規(guī)不健全，不能為旅游業(yè)的管理和發(fā)展明確方向，甚至給管理帶來困難，在某種程度上對旅游業(yè)的發(fā)展起到了阻礙作用，因此秦皇島市必須加大立法和執(zhí)法力度。

1.2 旅游管理體制不明確

目前，秦皇島市旅游管理混亂，旅游資源、資金、項目歸屬不同分管部門管理。旅游行政制度不健全，相關(guān)的協(xié)調(diào)政策比較初級，在促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題上不能有效協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)城市旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。秦皇島部分縣區(qū)和有關(guān)部門較為注重局部利益和眼前利益，缺乏發(fā)展旅游的全局性、長遠性戰(zhàn)略規(guī)劃。就目前行政體制和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段而言，秦皇島市還需要政府的強力主導(dǎo)，但必須優(yōu)化、構(gòu)建高效順暢的管理體制。

2.國外旅游管理體制的經(jīng)驗

國內(nèi)外對旅游政策體系的研究頗多，包括旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局政策、旅游產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策、旅游產(chǎn)業(yè)配套政策、旅游產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、旅游投資政策、旅游財政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)與保護政策和旅游管理政策等子系統(tǒng)，對旅游體制創(chuàng)新方面的研究也不在少數(shù)。以下僅對日本、英國、泰國的旅游管理體制經(jīng)驗作簡要介紹：

2.1 日本

日本旅游業(yè)大體上經(jīng)歷了三個重要的發(fā)展階段：國際入境旅游、國內(nèi)旅游、國際出境旅游。

旅游業(yè)的發(fā)展目標也逐漸向綜合性轉(zhuǎn)變。日本的政府、企業(yè)和各協(xié)會相互協(xié)調(diào)又相互制約，共同促進旅游業(yè)的發(fā)展。它的中央旅游管理機構(gòu)，適應(yīng)了旅游業(yè)的發(fā)展要求，有利于發(fā)揮旅游業(yè)多方面的功能。大量的行業(yè)協(xié)會代替了部分政府職能，旅游業(yè)的投資主要靠民間財力和地方政府，各方分工明確，執(zhí)法嚴格。日本的行業(yè)協(xié)會在旅游的經(jīng)濟活動中作用明顯，既是企業(yè)間的連接點，又是企業(yè)與政府的中介。

2.2 英國

英國是旅游業(yè)較發(fā)達的國家之一，它的旅游總局主要負責(zé)向國外宣傳推銷他們的旅游業(yè)，通過20多個國外辦事處向全球提供信息服務(wù)。英國的基層旅游管理機構(gòu)是地區(qū)旅游委員會，其經(jīng)費由私人企業(yè)、地方政府和旅游局共同承擔(dān)。除官方機構(gòu)的旅游管理機構(gòu)，英國還有很多民間協(xié)會積極維護本行業(yè)的利益，如“英國導(dǎo)游協(xié)會”、“英國飯店與餐館協(xié)會”等。這些協(xié)會制定本行業(yè)的條例準則，為行業(yè)內(nèi)的企業(yè)提供信息服務(wù)，為行業(yè)內(nèi)的人員培訓(xùn)等。

2.3 泰國

泰國經(jīng)濟能夠獲得高速發(fā)展的一個重要原因是政府利用本國的資源優(yōu)勢優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)，并使之成為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱.早在1960年，泰國政府就成立了旅游促進機構(gòu)（現(xiàn)改名為泰國旅游局），有組織、有計劃地進行旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā).為了促使旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展，泰國政府加強了地方政府組織建設(shè)，要求每個省都建立一個省級旅游開發(fā)促進委員會，創(chuàng)建一套旅游監(jiān)控系統(tǒng).早在20世紀70年代末，泰國旅游機構(gòu)就開辦了各旅游訓(xùn)練所，及時培養(yǎng)了大量導(dǎo)游、酒店管理和旅游規(guī)劃等方面的專業(yè)人才.20世紀80年代，泰國又在總理府之下設(shè)立了旅游委員會。

3.秦皇島市旅游管理體制改革

基于秦皇島市旅游管理體制的現(xiàn)狀和存在的問題，結(jié)合秦皇島市的經(jīng)濟特點、資源特點、行政特點、區(qū)位特點，大膽借鑒國外成熟旅游管理體制經(jīng)驗，特別是日本和泰國的經(jīng)驗，同時參考其他產(chǎn)業(yè)在管理權(quán)和運營權(quán)分離上所作的成功嘗試，打造秦皇島“三級兩線”的獨特旅游管理體制。

3.1 “三級兩線”的旅游管理體制框架

所謂“三級”，即“市-局（區(qū)、縣）-景區(qū)等（一線運營單位）”；“兩線”，即一線聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，一線旅游經(jīng)營單位進行運營?！叭墐删€”的旅游管理體制將行政監(jiān)管和開發(fā)運營職能分開；借鑒泰國經(jīng)驗，在市一級組建超部門決策機構(gòu)，強化執(zhí)行力，全市旅游局實行垂直管理。

在“三級兩線”旅游管理體制中，聯(lián)席會議對全市旅游行政管理部門、監(jiān)管部門、運營單位進行協(xié)調(diào)、審批；全市實行旅游垂直管理；旅游經(jīng)營、監(jiān)管分離，旅游經(jīng)營獨立，可以采取集團化運營的方式，一線經(jīng)營單位的經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)權(quán)可以多元化。

3.2 有待解決的問題

“三級兩線”是一種全新的旅游管理體制，該體制的具體實施還需要相關(guān)的理論論證和具體規(guī)劃，包括聯(lián)席會議協(xié)調(diào)、審批機制論證；旅游垂直管理機制論證；經(jīng)營監(jiān)管分離，經(jīng)營獨立、集團化運營機制論證；一線聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制論證；一線經(jīng)營單位經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)權(quán)多元化論證。

4.結(jié)語

秦皇島乃至全國的旅游體制改革與創(chuàng)新都還處在一個探索的階段，鑒于體制改革與創(chuàng)新本來就不是“牽一發(fā)而動全身”的工程，不可能對存在的問題與障礙都推倒重建，而旅游管理體制改革作為行政體制改革的一部分，更多是在現(xiàn)有體制之上構(gòu)建框架、理順關(guān)系、規(guī)避障礙，因此避免不了大量借鑒成熟經(jīng)驗，結(jié)合自身特點構(gòu)建旅游管理體制改革與創(chuàng)新的“秦皇島模式”，對其他產(chǎn)業(yè)管理體制改革和其他地區(qū)的旅游管理體制改革具有很強的理論示范意義，同時也能很好地解決秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，整合優(yōu)勢，明晰責(zé)權(quán)利，理順相互關(guān)系，推進秦皇島旅游產(chǎn)業(yè)又好又快地發(fā)展。（作者單位：海南師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院）

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