安俊

摘 要：我國(guó)自2007年實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，低保的水平不斷提高，低保制度受益群體越來(lái)越多；但是在我國(guó)的農(nóng)村低保制度不斷完善的過(guò)程中公平化問(wèn)題不斷突顯出來(lái)，本文從制度不公、過(guò)程不公、結(jié)果不公平三方面對(duì)低保制度的公平化進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；低保領(lǐng)取公平化；尋租

一、低保制度的實(shí)施現(xiàn)狀

為貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會(huì)精神，切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國(guó)務(wù)院決定，2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，低保制度事關(guān)農(nóng)民衣食冷暖，是全國(guó)7500多萬(wàn)城鄉(xiāng)困難群眾生活的“最低保障線”。隨著我國(guó)社會(huì)救助體系的不斷完善，社會(huì)福利制度的不斷健全，我國(guó)各地的低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，低保戶的生活狀況逐步得到改善。但是在低保金不斷提升的同時(shí)，基層政府和社會(huì)救助部門的工作人員作為低保制度的實(shí)施者，其隱性權(quán)利逐漸增加，因此雖然低保政策的“含金量”增加了，在評(píng)定過(guò)程中暗箱操作、走樣變調(diào)、干擾過(guò)多等情況也越來(lái)越多，“關(guān)系?！?、“人情?！睂?dǎo)致花樣繁多的騙保賴?，F(xiàn)象層出不窮，這就使得低保制度實(shí)施的公平性被破壞。

二、公平性破壞的原因分析

農(nóng)村低保制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)各種不公平現(xiàn)象肯定不是一蹴而就也不是單一方面造成的，為了保障廣大農(nóng)村貧困人群的“安全網(wǎng)”得以安全，下文從制度層面、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施結(jié)果三個(gè)方面來(lái)具體分析不公平的原因。

（一）制度的不公

我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確提出，建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題；農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。①

1、文件缺乏規(guī)范，村干部尋租現(xiàn)象頻發(fā)。我國(guó)的“低保”制度主要由國(guó)務(wù)院的文件來(lái)規(guī)范，缺乏規(guī)范的中央和法律文件。并且由于缺乏規(guī)定性文件以及監(jiān)督機(jī)制，低保制度成了基層干部權(quán)利尋租的工具。當(dāng)下農(nóng)村低保戶是以一定的指標(biāo)進(jìn)行按村分配，然后實(shí)行個(gè)人申請(qǐng)、村委會(huì)評(píng)議推薦、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、縣民政部門審批后便可享受低保待遇這樣的一種模式。但是在實(shí)際工作中，有些程序特別是村委會(huì)評(píng)議環(huán)節(jié)多流于形式，村干部并非民主確定評(píng)議人員，而只是依個(gè)人意見召集“相關(guān)人員”進(jìn)行評(píng)議，故很容易造成村干部的“一言堂”，失去民主評(píng)議的實(shí)質(zhì)。由此導(dǎo)致“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象頻發(fā)。

2.制度與監(jiān)督不規(guī)范。首先是低保政策不公開，了解低保政策的往往僅是村委會(huì)相關(guān)人員，而農(nóng)民群眾對(duì)之卻很少了解；有的地方雖然公開了低保政策，但由于公開時(shí)間短等原因，效果并不理想，農(nóng)民群眾很難對(duì)低保政策有全面的了解。其次，審批過(guò)程和審批結(jié)果不公開，農(nóng)民對(duì)審批過(guò)程不了解甚至對(duì)審批結(jié)果也不明了，甚至知道結(jié)果后也已于事無(wú)補(bǔ)了。再次，低保公示的內(nèi)容不明確，有的地方低保公示時(shí)僅僅公示姓名，沒有其他相關(guān)信息，甚至有時(shí)僅僅公示編號(hào)，很難讓農(nóng)民群眾查證；有的地方甚至不公示，農(nóng)民群眾在低保問(wèn)題上缺乏與村干部交流平臺(tái)。最后，低保公示工作的督查不規(guī)范，舉報(bào)渠道不明確，即使農(nóng)民對(duì)低保有意見也投訴無(wú)門，不知該向誰(shuí)投訴、如何投訴。

（二）過(guò)程不公

1、農(nóng)村低保對(duì)象的確定過(guò)程不公平。根據(jù)我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》低保的申請(qǐng)、審核和審批程序如下：申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障，一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請(qǐng)；村民委員會(huì)受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，也可受理申請(qǐng)；受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)議后提出初步意見，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批。②

首先，缺乏對(duì)基層工作人員的懲處機(jī)制。在實(shí)際審請(qǐng)、審批和審核的過(guò)程中，受理的主體多為村民委員會(huì)，在“低?！钡纳暾?qǐng)，審核以及審批的過(guò)程中基層人民政府和村民委員會(huì)被賦予了極大權(quán)力。在權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，對(duì)于基層工作人員的監(jiān)督機(jī)制卻不健全，通知中僅規(guī)定村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣級(jí)人民政府民政部門要及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)信息，接受群眾監(jiān)督。公示的內(nèi)容重點(diǎn)為：最低生活保障對(duì)象的申請(qǐng)情況和對(duì)最低生活保障對(duì)象的民主評(píng)議意見，審核、審批意見，實(shí)際補(bǔ)助水平等情況。對(duì)公示沒有異議的，要按程序及時(shí)落實(shí)申請(qǐng)人的最低生活保障待遇；對(duì)公示有異議的，要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，認(rèn)真處理。然而在低保審核或者評(píng)定過(guò)程中即使出現(xiàn)了差錯(cuò)，對(duì)于村民委員會(huì)的要求是改正即可，缺乏懲處機(jī)制。其次，村民的民主參與意識(shí)不高以及“事不關(guān)己，高高掛起”和逆來(lái)順受的思想長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致對(duì)村委會(huì)工作隨意性的增強(qiáng)，村支書、村主任的權(quán)利被放大。最后，由于人的功利性，以及從屬環(huán)境的社會(huì)性，導(dǎo)致基層工作人員會(huì)向自身及其親屬和利益關(guān)系親近的群體傾斜，這就導(dǎo)致了“關(guān)系?！薄叭饲楸！爆F(xiàn)象的高發(fā)。

2、農(nóng)村低保對(duì)象實(shí)際收入的核定標(biāo)準(zhǔn)不公平。由于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的特殊性，農(nóng)民的收入難以量化，收入難以貨幣化以及由于收入的不穩(wěn)定性和收入的差異性，使得在審核家庭收入時(shí)的靈活性太大。由于農(nóng)民種植業(yè)的特殊性，農(nóng)民對(duì)于土地的收入難以核算，故農(nóng)民的人均純收入難以量化，而現(xiàn)有審核辦法多將農(nóng)民的前期投入忽略導(dǎo)致核算時(shí)隱性損失增加。

3、資金籌集來(lái)源渠道單一。農(nóng)村最低生活保障資金目前統(tǒng)籌層次：由縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，省級(jí)人民政府和中央財(cái)政對(duì)財(cái)政補(bǔ)助為輔，資金籌集渠道單一，并且對(duì)于資金的籌集使用缺乏明確的規(guī)定，中央財(cái)政承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比重比較重；中西部財(cái)力不足。

（三）結(jié)果不公平

農(nóng)村低保制度的不公，申請(qǐng)、審批和審核過(guò)程的不公必定導(dǎo)致了農(nóng)村低保制度帶來(lái)的“人情保”“關(guān)系?！币约邦I(lǐng)取補(bǔ)助的隱性減少現(xiàn)象的發(fā)生，即其所必然帶來(lái)的領(lǐng)取結(jié)果的不公平。

其結(jié)果不公還表現(xiàn)為，低保者的退出機(jī)制不健全。在農(nóng)村對(duì)于低保的態(tài)度逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的思想從之前以“吃低?！睘閻u轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在“不吃白不吃”，這種思想的變化注定導(dǎo)致低保戶“福利依賴”行為的產(chǎn)生，因而故意隱瞞自己收入狀況的事件時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村缺乏必要的審核監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于生活水平已達(dá)到最低生活保障線之上的低保戶缺少行之有效的審核與監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”行為的產(chǎn)生。如2011年9月4日新華網(wǎng)報(bào)道，河南省農(nóng)村低保被冒領(lǐng)現(xiàn)象嚴(yán)重。河南省境內(nèi)僅沈丘縣、泌陽(yáng)縣、舞陽(yáng)縣、鄢陵縣、許昌縣五縣，就取消4.35萬(wàn)名不符合規(guī)定的“偽低保戶”，數(shù)目之多讓人瞠目結(jié)舌。③

結(jié)語(yǔ)：低保制度旨在保障農(nóng)村弱勢(shì)群體的生活水平，實(shí)現(xiàn)收入再分配，卻由于制度制定及實(shí)施過(guò)程不完善導(dǎo)致諸多不公平現(xiàn)象現(xiàn)象，因此對(duì)農(nóng)村低保領(lǐng)取制度、過(guò)程及結(jié)果不公平進(jìn)行分析，找到其不公平原因并旨在為提升農(nóng)村弱勢(shì)群體之生活水平，完善農(nóng)村低保制度提出依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立全國(guó)最低生活保障制度的通知》 國(guó)發(fā)號(hào)[1997]29號(hào).

[2] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立全國(guó)最低生活保障制度的通知》 國(guó)發(fā)[2007] 19號(hào).

[3] 鄭功成，《社會(huì)保障學(xué)》[M].對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2010.

[4] 人民日?qǐng)?bào)社，《民生周刊》[J] 2011，45期.

[5] 曾加，《農(nóng)村低保供養(yǎng)法律指南》[M].陜西人民出版社，2008.