余瑩

摘 要：銀行貸款是地方政府主要的融資模式，黨的十八大以來(lái)，中央密集出臺(tái)了一系列關(guān)于地方政府債務(wù)管理體制改革的措施，這將對(duì)地方政府債務(wù)融資模式及存量地方政府債務(wù)安全產(chǎn)生重大影響。本文對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理體制改革相關(guān)政策進(jìn)行梳理，分析在新常態(tài)背景下銀行關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的挑戰(zhàn)，包括銀證合作模式的轉(zhuǎn)變要求風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新、新項(xiàng)目運(yùn)作模式導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理難度加大、存量債務(wù)清理存在風(fēng)險(xiǎn)隱患等，并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；銀行；風(fēng)險(xiǎn)管理

一、地方政府債務(wù)基本情況

2013年12月30日，審計(jì)署發(fā)布全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。舉債主體方面，融資平臺(tái)是地方政府性債務(wù)最主要的舉債主體，銀行貸款是地方政府最主要融資模式，但部分中西部地方政府BT、信托等“影子融資”快速增長(zhǎng)，政府債務(wù)或有風(fēng)險(xiǎn)較大。

2014年至今，國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布了新《預(yù)算法》及《關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）等多項(xiàng)旨在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策文件（見(jiàn)表1）。從法律和制度層面，理順了地方政府存量債務(wù)的償債責(zé)任，規(guī)范了增量債務(wù)的舉借方式，嚴(yán)格限制了地方政府依托融資平臺(tái)的傳統(tǒng)融資模式，我國(guó)已初步建立起地方政府債務(wù)管理的制度框架。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，剝離融資平臺(tái)政府融資職能，建立規(guī)范地方政府融資機(jī)制，存量債務(wù)也將分門別類管理和償還?！兑庖?jiàn)》明確了政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得退給政府，政府融資平臺(tái)將進(jìn)行轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來(lái)源主要依靠自身經(jīng)營(yíng)，而非政府信用。

自財(cái)政部宣布地方政府發(fā)債置換存量債務(wù)以來(lái)，截至2015年7月末，33個(gè)省（區(qū)、市）今年累計(jì)發(fā)行326只地方債，發(fā)行面額合計(jì)1.43萬(wàn)億。其中公開發(fā)行1.15萬(wàn)億，定向置換發(fā)行2741億元。目前發(fā)行的地方政府債券，期限包括3、5、7、10年，加權(quán)平均期限約為6.5年，而2013年6月底的審計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)的平均期限約為2至3年。通過(guò)發(fā)行更長(zhǎng)期限的債券，減輕了未來(lái)幾年地方政府的償債壓力。對(duì)于銀行部門，將其持有的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)置換為有政府信用支持的債券，短期內(nèi)降低了平臺(tái)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約資本占用，騰挪出部分信貸空間。

二、銀行關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的挑戰(zhàn)

政策新規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)入“標(biāo)本兼治”階段，傳統(tǒng)的銀政合作模式受到較大沖擊，同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)，地方政府償債壓力加大，也給銀行風(fēng)險(xiǎn)管理工作帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（一）新常態(tài)下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，政府償債壓力加大

經(jīng)濟(jì)處于下行期，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度降低，地方財(cái)政收入增速持續(xù)回落，財(cái)政收入的減少和民生領(lǐng)域剛性支出上升的矛盾，導(dǎo)致存量平臺(tái)貸款的還本付息存在隱患。

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度降低

2015年1季度我國(guó)GDP同比增長(zhǎng)7.0%，較去年同期下滑0.2個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)下2009年來(lái)最低，圖1為2014年1季度至2015年1季度31個(gè)?。▍^(qū)、市）GDP同比變化情況，從縱向來(lái)看，除浙江外，其他30個(gè)地區(qū)GDP同比增速較上季度均有一定程度下降，其中遼寧、海南、新疆、陜西、山西、河南降幅在2個(gè)百分點(diǎn)以上。從橫向看，重慶GDP增速10.7%領(lǐng)跑全國(guó)，重慶、貴州、西藏增速超過(guò)10%，18個(gè)地區(qū)超過(guò)全國(guó)平均增速；遼寧增速1.9%，為全國(guó)最低。

2.地方財(cái)政收入情況

2015年1季度全國(guó)財(cái)政收入10691億元，同比增長(zhǎng)5.8%，其增速為除2009年之外，20余年來(lái)最低點(diǎn)；全國(guó)地方財(cái)政收入20937億元，同比增長(zhǎng)7.5%，增速比去年同期下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。圖2所示，遼寧、黑龍江、新疆、吉林增長(zhǎng)率為負(fù)增長(zhǎng)。

（二）銀政合作模式的轉(zhuǎn)變要求風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新

由于地方政府及其所屬部門既不能向銀行直接舉債，也不能為企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)無(wú)法按原有模式繼續(xù)開展。直接舉債方面，土儲(chǔ)、交通廳等事業(yè)單位不能繼續(xù)作為借款主體，同時(shí)，地方政府不得通過(guò)平臺(tái)公司舉借政府債務(wù)，且由于委托代建已明確歸入政府債務(wù)，也不能通過(guò)委托代建模式開展業(yè)務(wù)。提供擔(dān)保方面，地方政府為平臺(tái)公司等企業(yè)法人提供擔(dān)保都是違法行為。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式難以為繼的情況下，銀政合作模式、信用結(jié)構(gòu)需重新設(shè)計(jì)，這就要求銀行風(fēng)險(xiǎn)管理不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)新模式、新項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控要求。

（三）新的項(xiàng)目運(yùn)作模式導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理難度加大

今后提倡政府多采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）等創(chuàng)新融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資本入股政府項(xiàng)目。但是存量項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益水平往往不符合社會(huì)投資者的投資偏好，對(duì)其吸引力較弱，其次，政府與社會(huì)投資者地位不對(duì)等，二者之間建立合理收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的難度較大，社會(huì)投資者存在較大顧慮；再次，存量項(xiàng)目信息及風(fēng)險(xiǎn)狀況不透明，投資者難以做出準(zhǔn)確判斷；最后，保障PPP模式順利運(yùn)行的制度、法律環(huán)境尚不健全。

（四）存量平臺(tái)貸款、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患

隨著平臺(tái)公司剝離政府融資職能，存量平臺(tái)貸款存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的貸款余額占比大。目前地方政府債務(wù)清理甄別結(jié)果尚未公布，造成部分存量債務(wù)償債責(zé)任認(rèn)定的不確定性，還款來(lái)源無(wú)法落實(shí)。

2.對(duì)于以自身經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流為還款來(lái)源的平臺(tái)，如果失去隱性政府擔(dān)保，其信用結(jié)構(gòu)存在打折或落空風(fēng)險(xiǎn)。

3.平臺(tái)項(xiàng)目的信用結(jié)構(gòu)可能“懸空”或貶值。地方政府的抵質(zhì)押物主要是土地，但土地使用權(quán)存在較多法律層面的缺陷，如土地使用權(quán)是否屬于平臺(tái)公司、取得流程是否合法等，且隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，平臺(tái)公司持有的土地存在大幅貶值風(fēng)險(xiǎn)。

（五）債務(wù)置換存在負(fù)面效應(yīng)

1.目前債券置換的額度不能完全覆蓋存量平臺(tái)貸款，未來(lái)發(fā)行規(guī)模能否擴(kuò)大尚不能確定。

2.發(fā)債利率低于中長(zhǎng)期貸款利率，地方政府債務(wù)成本降低的同時(shí)，銀行收益卻面臨減少。

3.銀行沒(méi)有充足的資金購(gòu)買大量的地方政府債券。銀行從自身流動(dòng)性、資產(chǎn)組合、期限管理等方面考慮，不可能短期內(nèi)拆出大量資金購(gòu)買地方政府債。

三、風(fēng)險(xiǎn)管控建議

1.持續(xù)關(guān)注地方政府實(shí)際償債能力變化。盡管近期相關(guān)政策主要集中于地方政府融資方式的改變，但地方政府實(shí)際償債能力是決定政府業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平及未來(lái)發(fā)展空間的最關(guān)鍵因素。在目前許多地方存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較高的情況下，建議銀行繼續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行新增負(fù)債空間的測(cè)算。

2.建議銀行協(xié)助地方政府做好存量債務(wù)甄別工作，持續(xù)跟蹤債務(wù)置換進(jìn)度，在債務(wù)分類工作中爭(zhēng)取主動(dòng)，做好應(yīng)對(duì)方案。

3.以PPP模式試點(diǎn)為契機(jī)，推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。PPP模式是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的最重要的途徑，未來(lái)將成為各銀行的必爭(zhēng)之地，同時(shí)PPP模式的推廣應(yīng)用可以為商業(yè)銀行帶來(lái)債券、融資租賃等一系列非傳統(tǒng)金融服務(wù)，有利于增加銀行收益，促進(jìn)銀行以此為契機(jī)打造全流程綜合性服務(wù)方案。

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