夏衛(wèi)英

摘 要：河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房政策不僅使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展；還決定著我省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定及我省的城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗等。對(duì)這一政策的進(jìn)行深入探討，有著重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。然而，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房發(fā)展依然存在不少問題，有必要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上探尋一條科學(xué)的保障性住房發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：河南?。豢茖W(xué)推進(jìn)；城鎮(zhèn)化建設(shè)；保障性住房

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）16-0050-03

河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房政策不僅使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展；還決定著河南省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定及我省的城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗等。對(duì)這一政策的進(jìn)行深入探討，有著重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。然而，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房發(fā)展依然存在不少問題，有必要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上探尋一條科學(xué)的保障性住房發(fā)展之路。

一、河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房發(fā)展概況

當(dāng)前，在我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中科學(xué)推進(jìn)住房問題解決的關(guān)鍵在于要解決當(dāng)前房價(jià)的不平穩(wěn)、不可控的問題。高房價(jià)推高服務(wù)業(yè)的成本，阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程，難以實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)的均等化，無法實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)的中低收入家庭購房信心不足，租賃房源又難以保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的需求，從而生活標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到城鎮(zhèn)化的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，很多人租住在離城市較遠(yuǎn)的城中村，居住條件和環(huán)境不佳，治安問題凸顯，引發(fā)其他社會(huì)矛盾，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在我省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地?cái)U(kuò)大，造成許多耕地流失，而原有的農(nóng)村分散居住方式也不再適應(yīng)新的發(fā)展形勢。出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少而農(nóng)民宅基地不斷擴(kuò)大、良田被大量非法占用的怪相。高品質(zhì)、高價(jià)位商品住房不斷增多，而中低價(jià)位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然較少。而從收入水平看，而河南省的中低收入家庭占購房總?cè)丝诘?0%，這就導(dǎo)致供應(yīng)結(jié)構(gòu)不盡合理、供應(yīng)體系不盡完善。政府對(duì)農(nóng)村土地征用難以調(diào)控，保障性住房用地由開發(fā)商先期進(jìn)入征收，初步達(dá)成意向政府才進(jìn)行控規(guī)審核，是否符合區(qū)域要求和居住需求，政府比較被動(dòng)，難以滿足河南省城鎮(zhèn)化整體需求。對(duì)此，河南政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，開始注重龐大保障性資產(chǎn)的運(yùn)營管理，注重發(fā)揮市場的力量進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展。

二、以科學(xué)的住房政策解決住房問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的住房供應(yīng)體系、結(jié)構(gòu)、價(jià)格等問題的解決，應(yīng)當(dāng)以“構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系”[1]為方向，以“加快建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，完善符合國情、省情、市情的住房體制機(jī)制和政策體系”[2]為目標(biāo)，立足保障基本需求、引導(dǎo)合理消費(fèi)，圍繞圍繞“逐步形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局”[2]，提出解決方法，保障全體公民的居住權(quán)，向著實(shí)現(xiàn)廣大群眾住有所居的目標(biāo)邁進(jìn)。以科學(xué)的住房政策解決住房問題，推進(jìn)我省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。為此，2015年1月，河南省印發(fā)了《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)積極推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移八項(xiàng)措施的通知》，其中就業(yè)、居住和教育成為重點(diǎn)。通知提出：“增加進(jìn)城農(nóng)民保障性住房供給。加大保障性安居工程建設(shè)力度，利用銀行信貸、發(fā)行債券等融資方式支持城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，增加保障性住房供給。加強(qiáng)將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入保障性住房供給范圍政策落實(shí)情況監(jiān)督，確保符合條件進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在保障性住房方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。探索開展利用農(nóng)村集體建設(shè)用地在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊建設(shè)公共租賃房試點(diǎn)，主要提供給進(jìn)城農(nóng)民租住。逐步將建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入住房公積金制度覆蓋范圍，建立完善住房公積金異地互認(rèn)、轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。”[3]經(jīng)過幾年的發(fā)展，可以看出，政府已經(jīng)注重龐大保障性資產(chǎn)的運(yùn)營管理，開始發(fā)揮市場的力量進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展。

（一）建立一個(gè)功能明確、責(zé)任清晰、激勵(lì)合理的主體

城鎮(zhèn)保障性住房在籌建、租售與運(yùn)營中既有社會(huì)保障職能，又有市場資源分配的特點(diǎn)。社會(huì)保障職能決定了它不同于市場運(yùn)作模式的操作方式，而前期籌建與后期運(yùn)營中又需要按照市場方式進(jìn)行運(yùn)作。這決定了需要建立一個(gè)責(zé)任明確、激勵(lì)機(jī)制充分、兼有市場運(yùn)作與社會(huì)保障職能的功能性主體。要以確立功能性主體為先導(dǎo)，樹立建設(shè)運(yùn)營的責(zé)任主體?，F(xiàn)在，承擔(dān)城鎮(zhèn)保障性住房籌建、租售與運(yùn)營責(zé)任的主要是各地的住建部門。住建局作為省轄市住房與建設(shè)的政府代表，主要承擔(dān)的是住房與建設(shè)的社會(huì)管理職能，但在保障性住房籌建、租售與運(yùn)營管理上需要其直接承擔(dān)募資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、租售與后期運(yùn)營的市場行為。處理好這兩者之間的關(guān)系，就是要建立一個(gè)功能明確、責(zé)任清晰、激勵(lì)合理的主體。參照國內(nèi)發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)功能性主體要能承擔(dān)三個(gè)方面的職能：

1.土地儲(chǔ)備、建筑設(shè)計(jì)、施工監(jiān)督與工程驗(yàn)收職能。按照保障房的特殊定位與要求，在建設(shè)前期，主體要對(duì)土地來源、房屋面積、建設(shè)設(shè)計(jì)、周邊配套工程、潛在發(fā)展前景等因素進(jìn)行綜合考量，要按照有序、合理、前瞻的原則進(jìn)行操作。在土地儲(chǔ)備上，要和本地區(qū)的長期規(guī)劃、新城鎮(zhèn)建設(shè)、老城改造等背景因素結(jié)合前來，要集約化利用土地、立體化開發(fā)土地、有序化開發(fā)土地、增值性利用土地。施工監(jiān)督與工程驗(yàn)收的職能要與后期保障性住房的運(yùn)營結(jié)合起來。保障性住房的質(zhì)量是需要終生負(fù)責(zé)的，而且由于與后期運(yùn)營結(jié)合在一塊，都由設(shè)立的功能性主體負(fù)責(zé)，所以功能性主體會(huì)嚴(yán)格按照房屋驗(yàn)收質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)。

2.募集保障性住房建設(shè)資金與租房補(bǔ)貼資金的職能。作為城鎮(zhèn)保障性住房的功能性主體，它必須承擔(dān)建設(shè)保障性住房和租房補(bǔ)貼資金的職能。由于其兼有政府的社會(huì)管理職能與市場的資源分配手段，這使其在募集資金上有其特殊性。主體承擔(dān)政府社會(huì)管理職能，落實(shí)政府在住房方面的社會(huì)公平政策，接受政府財(cái)政資金的支持。在一定是時(shí)期內(nèi)，政府的財(cái)政性資金是主體募集資金的主要來源，甚至是唯一來源。主體也要承擔(dān)在市場上募集資金的職能。保障性住房建設(shè)與保障對(duì)象的租房補(bǔ)貼，如果單靠政府的財(cái)政資金支撐，這是不可持續(xù)的，會(huì)造成政府莫大的壓力而使其不可維系。主體是一個(gè)市場化的主體，可以充分利用現(xiàn)有金融體系中的各種融資平臺(tái)進(jìn)行資金募集，為自己的長遠(yuǎn)發(fā)展解決資金瓶頸。endprint

3.保障性住房的運(yùn)營管理職能。保障性住房運(yùn)營管理包括兩方面，一是不同利用性質(zhì)的保障性住房的管理，二是保障性住房的資產(chǎn)后期管理。保障性住房的利用主要是配租或配售，在房屋完工后，制定公平、合理，符合本地實(shí)際情況的配租或配售方案，按照候選申請(qǐng)人的順序與選擇意愿進(jìn)行分配。這是保障性住房能否合理利用，能否達(dá)到其保障社會(huì)中低收入群體目的的核心環(huán)節(jié)。在這個(gè)環(huán)節(jié)，制度上要建立從政府角度與受眾角度的監(jiān)督制衡機(jī)制，確保保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房措施

保障性住房后期運(yùn)營管理主要涉及三個(gè)方面，即配租或配售房屋的維護(hù)保養(yǎng)管理、保障性住房資產(chǎn)的循環(huán)利用管理和保障房保值增值的運(yùn)營管理。河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口占全省人口總數(shù)的73%左右，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移首先要解決的是就業(yè)和住房問題，因此，要科學(xué)合理的規(guī)劃建設(shè)中低收入家庭能夠買得起、住得好（利于就業(yè)）的住宅，解決好科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的保障性住房問題。

1.要拓寬保障性住房開發(fā)建設(shè)渠道。政府要“重點(diǎn)扶持”開發(fā)建設(shè)實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、質(zhì)量高的企業(yè)開發(fā)建設(shè)保障性住房；也可以指定國有開發(fā)企業(yè)承接政府自建的公共租賃保障住房，制定相關(guān)法律法規(guī)管理這類房屋，企業(yè)和政府明確收益比例，摸索經(jīng)驗(yàn)，讓惠于民，解決城鎮(zhèn)貧困家庭和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住的問題。

要加強(qiáng)對(duì)保障性住房開發(fā)建設(shè)的管理城鎮(zhèn)保障性住房籌建、租售與運(yùn)營管理的內(nèi)涵式發(fā)展模式是一種健康的、動(dòng)態(tài)平衡、管理科學(xué)、功能突出的發(fā)展模式。要確立保障性住房建設(shè)運(yùn)營的功能性主體；要確立保障性住房建設(shè)的機(jī)制是規(guī)劃的、公開的、透明的進(jìn)入與退出機(jī)制；要確立保障性住房建設(shè)有完善規(guī)章制度、完善法律、完善不同部門之間的配合機(jī)制；保障性住房建設(shè)的保障對(duì)象數(shù)與保障性住房數(shù)的動(dòng)態(tài)平衡，保障性住房的投資成本與收益的動(dòng)態(tài)平衡，保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營的平衡，政府職能與市場力量的平衡。

2.以申請(qǐng)人候選制度為基礎(chǔ)，規(guī)范保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制。保障性住房的保障對(duì)象，為住房困難且收入、財(cái)產(chǎn)等符合條件的城鎮(zhèn)家庭、個(gè)人和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。在收入逐漸提升、經(jīng)濟(jì)要素加速在不同地區(qū)流動(dòng)的背景下，符合條件的保障對(duì)象的數(shù)量是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷變化的數(shù)目。在一定時(shí)期內(nèi)不同地區(qū)一定要建立動(dòng)態(tài)的申請(qǐng)人候選制度，為保障性住房能真正落實(shí)到保障對(duì)象頭上保駕護(hù)航。以保障性住房資產(chǎn)滾動(dòng)發(fā)展為核心，統(tǒng)籌收益與成本。保障性住房資產(chǎn)滾動(dòng)發(fā)展需要處理保障性住房存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)的互動(dòng)關(guān)系。在保障性住房發(fā)展的不同階段，保障性住房建設(shè)運(yùn)營面臨不同的任務(wù)。發(fā)展初期，保障性住房以建設(shè)為主，需要到處“攤餅”，運(yùn)營在其次；發(fā)展中期，保障性住房開始進(jìn)入建設(shè)與運(yùn)營并重階段，在建設(shè)的同時(shí)，兼顧運(yùn)營，運(yùn)營的資產(chǎn)一定程度上成為保障房建設(shè)的資金來源；發(fā)展成熟期，存量保障房資產(chǎn)與保障對(duì)象數(shù)目之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，進(jìn)入以保障房的社會(huì)運(yùn)營為主的階段。

3.以保障性住房資產(chǎn)的運(yùn)營為抓手，明確管理責(zé)任與退出機(jī)制。保障性住房資產(chǎn)的運(yùn)營涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，包括配租管理、出售管理、循環(huán)利用管理、使用功能維護(hù)、保值增值等。在不同的管理環(huán)節(jié)，運(yùn)營主體的責(zé)任是不同的。明確運(yùn)營主體在不同管理環(huán)節(jié)的責(zé)任是保障性住房資產(chǎn)能夠健康發(fā)展的保證。配租管理要求運(yùn)營主體確定配租對(duì)象，制定合理、公開的配租程序與規(guī)范的配租合同。按照合同對(duì)保障性住房的承租與出租方進(jìn)行全力與義務(wù)的界定。出售管理要求運(yùn)營主體能夠在厘清保障性住房的產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)其市場交易提出清晰、合理、完整的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，制定交易條件與程序。循環(huán)利用管理要求運(yùn)營主體能夠把保障性資產(chǎn)滾動(dòng)起來，讓其對(duì)保障性資產(chǎn)的存量進(jìn)行循環(huán)利用，把其保障功能發(fā)揮到最大。在不同環(huán)節(jié)涉及到管理者的不同責(zé)任。因此，保障性住房建設(shè)運(yùn)營內(nèi)涵式發(fā)展模式就是要規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)營主體的責(zé)任，讓其受到制度的約束，為以后更龐大的保障性資產(chǎn)的管理建立基礎(chǔ)。

4.要在河南省城鎮(zhèn)化過程中引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。要增加中低價(jià)位、中小戶型普通商品住房供給與增加保障性住房建設(shè)相結(jié)合，滿足外來人口、大學(xué)畢業(yè)生、住房困難家庭的基本居住。同時(shí)要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，大力發(fā)展公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房。要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇胧┤?yán)格落實(shí)各級(jí)政府住房保障責(zé)任，加大棚戶區(qū)和城中村改造力度及拓展資金渠道，建立各級(jí)財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大融資服務(wù)。要完善棚改救助體系。在解決其住房困難的同時(shí)，解決生活和就業(yè)等問題。要完善和拓展住房用地供應(yīng)機(jī)制。在河南省城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中保障性住房用地政府給予政策扶持和資金支持；要調(diào)整布局結(jié)構(gòu)及全省各地尤其是省會(huì)城市要提高比重，要根據(jù)需求合理安排，加大面向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的公共租賃住房的建設(shè)力度。保障房建設(shè)要充分發(fā)揮規(guī)劃先導(dǎo)作用。通過提前規(guī)劃、選址、儲(chǔ)備，合理安排保障性住房項(xiàng)目區(qū)位布局。要加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，完善管理運(yùn)營機(jī)制。河南省政府在設(shè)計(jì)保障性住房模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善和財(cái)政資源、房屋資源、土地資源相對(duì)緊張的情況。政府要在制度保障性住房中承擔(dān)起規(guī)劃責(zé)任、資源供給責(zé)任、組織責(zé)任、分配責(zé)任以及監(jiān)督責(zé)任。

5.農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民非農(nóng)化和土地資本化。做好規(guī)劃并有步驟地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施，住房建設(shè)和規(guī)劃逐步改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式。政府要給予房地產(chǎn)商優(yōu)惠的小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)政策，至少使其開發(fā)的邊際利潤不低于城市。

6.政府要解決保障房建設(shè)的資金瓶頸，在確保政策性資金到位的前提下，努力尋找商業(yè)融資的有效途徑，多渠道解決資金問題。要制定合理的保障性住房土地政策和監(jiān)管政策，要積極創(chuàng)新推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)：加大面向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的公共租賃住房的建設(shè)力度；選擇交通便利的大型居住社區(qū)，以中低價(jià)位普通商品住房帶動(dòng)公共租賃住房建設(shè)。要支持大型企業(yè)和公益性單位利用符合城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的自用土地，建設(shè)公共租賃住房。要將城中村改造中滿足村民自住需求后的小戶型安置住房由政府實(shí)施包租，統(tǒng)一對(duì)外租賃；選擇合適的商品住房項(xiàng)目配建一定比例的公共租賃住房。要出臺(tái)保障性住房規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保各類保障性住房節(jié)能環(huán)保、經(jīng)濟(jì)實(shí)用和集約節(jié)約。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint