周慶運(yùn) 鄭瀟瀟 羅來(lái)疆
摘 要:溫江區(qū)作為成都市的近郊區(qū)(縣),其推進(jìn)“全域城鎮(zhèn)化”的實(shí)踐表明:新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”原則的前提下,結(jié)合自身區(qū)位條件,科學(xué)構(gòu)建域內(nèi)城鎮(zhèn)體系,形成覆蓋城鄉(xiāng),能級(jí)合理,聯(lián)動(dòng)發(fā)展的市—縣(區(qū))—鎮(zhèn)—村四級(jí)城鎮(zhèn)體系;新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)充分挖掘和培育區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè),發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)建設(shè)中的支撐作用,逐步實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)育城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)居平衡;新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)考慮打破國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),讓農(nóng)民集體建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)國(guó)家征收直接用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè),從而充分發(fā)揮土地這一農(nóng)民最重要資源在居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化中的突出作用。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)體系;產(chǎn)業(yè)新城;居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化
中圖分類號(hào):F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2015)16-0167-05
前言
改革開放以來(lái),伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速,我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978—2013年,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億,城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%,年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn);城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè),建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個(gè)增加到20 113個(gè),城鎮(zhèn)化工作取得突破性進(jìn)展。但是,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的矛盾和問(wèn)題仍然很突出,具體表現(xiàn)為:大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì),市民化進(jìn)程滯后,城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾;“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化,建設(shè)用地利用粗放低效;自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力,城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色;體制機(jī)制不健全,阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等。
溫江區(qū)(見(jiàn)專欄1)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中,充分利用其近郊區(qū)(縣)的區(qū)位優(yōu)勢(shì),制定完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,同步推進(jìn)主城區(qū)改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)。在持續(xù)提升主城區(qū)城市功能的同時(shí),結(jié)合各鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)資源合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)形態(tài)、發(fā)展格局和發(fā)展定位,強(qiáng)化小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化中的輻射帶動(dòng)作用;合理布局區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,建設(shè)三大產(chǎn)業(yè)新城,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)育城,以城促產(chǎn),產(chǎn)居平衡”;積極完善征地制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地綜合整治制度,多種模式并舉,推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。其城鎮(zhèn)化路徑,充分體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化“三個(gè)結(jié)合”的原則(即小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)三農(nóng)相結(jié)合),為近郊區(qū)縣實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決上述城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的矛盾提供了示范。
專欄1:溫江區(qū)基本情況
溫江區(qū)位于中國(guó)四川省成都市西部,東臨青羊區(qū),南毗雙流縣,西接崇州市,北靠郫縣、都江堰市,屬于成都主城區(qū),全區(qū)國(guó)土面積277平方公里,其中耕地面積21.8萬(wàn)畝(已承包19.7萬(wàn)畝),全區(qū)下轄10個(gè)鎮(zhèn)和6個(gè)街道辦事處,共114個(gè)村(社區(qū))。截至2013年末,全區(qū)建成區(qū)面積約35平方公里,常住人口46.38萬(wàn),其中戶籍人口39.04萬(wàn)(非農(nóng)業(yè)人口31.14萬(wàn),農(nóng)業(yè)人口7.9萬(wàn)),城鎮(zhèn)化率66.4%(全國(guó)為53.7%)。
2013年全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值335.55億元,增長(zhǎng)10.4%,按常住人口計(jì)算的人均地區(qū)生產(chǎn)總值72 605元(全國(guó)為41 827元),一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別為4.7%、52.2%和43.1%(全國(guó)分別為10%、44%和46%),三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為1.6%、54.8%和43.6%(全國(guó)分別為9.3%、29.1%和61.6%);城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均純收入分別為31 970元、15 345元(全國(guó)分別為26 955元、8 996元),分別增長(zhǎng)10.5%、12.5%;全區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入106.54億元(全市所轄縣(市)、區(qū)平均為45億元。
一、科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化城鄉(xiāng)布局:打造“一大二小四特色”城鎮(zhèn)體系,帶動(dòng)主城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展
溫江區(qū)在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中,明確了建設(shè)“生態(tài)田園型現(xiàn)代化新區(qū)”的總體定位,初步形成了“一大二小四特色”的城鎮(zhèn)體系,即中心城區(qū)建設(shè)成大型城市,作為成都新型衛(wèi)星城;著重發(fā)展萬(wàn)春鎮(zhèn)和永寧鎮(zhèn),作為小城市;規(guī)劃打造四個(gè)特色鎮(zhèn)(即壽安鎮(zhèn)、永盛鎮(zhèn)、和盛鎮(zhèn)、金馬鎮(zhèn)),并結(jié)合多個(gè)農(nóng)村新型社區(qū),形成覆蓋城鄉(xiāng),能級(jí)合理,聯(lián)動(dòng)發(fā)展的全域城鎮(zhèn)體系。同時(shí),按照“產(chǎn)城一體”的組團(tuán)發(fā)展模式,以現(xiàn)有六大功能片區(qū)為基礎(chǔ),進(jìn)一步鞏固和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局。在制定總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,從城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善和小城鎮(zhèn)發(fā)展兩方面著手,推進(jìn)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)。
(一)加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善城市功能
近年來(lái),溫江區(qū)不斷強(qiáng)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,努力打造宜居宜業(yè)宜游的國(guó)際化衛(wèi)星城市。按照城鎮(zhèn)總體規(guī)劃,2013年,溫江區(qū)已投入資金120多億元,用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地鐵4號(hào)線二期開工建設(shè),光華8線、成蒲鐵路、第二繞城高速、成溫邛快速路、成溫邛高速溫江北出口等交通項(xiàng)目加快進(jìn)行,完成了萬(wàn)春客運(yùn)站二期建設(shè)。新投放公交車74輛、出租車100輛,新開行公交線路3條,溫江到中心城區(qū)公交線路增至11條。地表水廠一期、金馬湖110千伏變電站、涌泉110千伏變電站投入運(yùn)營(yíng),新增公共停車位近萬(wàn)個(gè)。全面推進(jìn)“兩芯光纖”入戶,新建4G基站106個(gè),完成35個(gè)村(社區(qū))光纖改造工作。
(二)統(tǒng)籌發(fā)展小集鎮(zhèn),強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用
一是對(duì)照新型城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)模和業(yè)態(tài)發(fā)展,因地制宜地確定城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模,并且結(jié)合區(qū)域生態(tài)和文態(tài),合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)形態(tài)、發(fā)展格局和發(fā)展定位。其中,永寧鎮(zhèn)被確定為具有強(qiáng)大醫(yī)學(xué)產(chǎn)業(yè)助推功能、醫(yī)學(xué)人文看點(diǎn)和國(guó)際時(shí)尚氣質(zhì)的國(guó)際醫(yī)學(xué)健康新城;萬(wàn)春鎮(zhèn)被確定為主題游樂(lè)產(chǎn)業(yè)和花木產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯,城鄉(xiāng)融合、園城一體的中國(guó)最美生態(tài)田園幸福新城;金馬鎮(zhèn)被確定為低碳節(jié)能環(huán)保、集健康體育與文化生態(tài)旅游為一體的騎士風(fēng)情小鎮(zhèn);壽安鎮(zhèn)被確定為古蜀魚鳧特色文化小鎮(zhèn);和盛鎮(zhèn)被確定為以生態(tài)田園為背景、以豐富水系為紐帶的校地文化相融的田園型小鎮(zhèn);永盛鎮(zhèn)被確定為集總部商務(wù)、文化創(chuàng)意、生態(tài)島居為一體的濱水活力小鎮(zhèn)。近幾年,溫江區(qū)新型小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著成效。2013年,永寧鎮(zhèn)、金馬鎮(zhèn)以及壽安鎮(zhèn)被列入成都市首批小城市、特色鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)。endprint
二是同步推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和一般場(chǎng)鎮(zhèn)改造。近年來(lái),萬(wàn)春、永寧依托重點(diǎn)鎮(zhèn)先行發(fā)展契機(jī),圍繞生態(tài)休閑旅游、醫(yī)療健康宜居主體,努力構(gòu)建“產(chǎn)城一體”格局,提升生態(tài)宜居環(huán)境;同時(shí),永盛、壽安、和盛、金馬4個(gè)鎮(zhèn)重點(diǎn)對(duì)老舊場(chǎng)鎮(zhèn)全面實(shí)施了一般場(chǎng)鎮(zhèn)改造工程,完成了涉及道路提升改造、城鎮(zhèn)風(fēng)貌提升、配套設(shè)施改造在內(nèi)的34個(gè)項(xiàng)目,完成投資1.8億元。經(jīng)過(guò)改造,舊場(chǎng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施承載能力全面提升,城鎮(zhèn)環(huán)境面貌煥然一新,城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平顯著提升,產(chǎn)業(yè)配套能力增強(qiáng)。
三是積極探索城郊型農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化路徑。2010年四川省提出了新農(nóng)村綜合體模式。2012年以來(lái),成都市在這一模式的基礎(chǔ)上,提出了“小組生”模式,確立了打造農(nóng)村居、景、產(chǎn)三合一的空間目標(biāo),以此實(shí)現(xiàn)人口在城市與農(nóng)村之間的雙向流動(dòng)。所謂的“小組生”是“小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化”的簡(jiǎn)稱?!靶〗M生”項(xiàng)目,一般通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施,按土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途,以土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái),推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營(yíng)、土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。其總體的運(yùn)作方式是“農(nóng)民主體、村社組織、市場(chǎng)運(yùn)作、政府引導(dǎo)”。從近幾年溫江區(qū)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的實(shí)踐來(lái)看,“小組生”綜合體建設(shè)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)布局、集約節(jié)約利用土地資源、拓寬建設(shè)資金籌集渠道(見(jiàn)專欄2)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)村治理機(jī)制等方面發(fā)揮了積極的作用,綜合效益明顯。截至目前,溫江區(qū)啟動(dòng)實(shí)施了萬(wàn)春鎮(zhèn)幸福村、壽安鎮(zhèn)新林村“小組生”示范項(xiàng)目,建成了天王社區(qū)、田園花籬、報(bào)恩家園一期等新農(nóng)村綜合體。
專欄2:“小組生”綜合體建設(shè)資金籌集渠道
目前,溫江區(qū)“小組生”綜合體建設(shè)資金來(lái)源大致分為三個(gè)渠道:(1)農(nóng)戶自籌資金。由愿意參與土地綜合整治的農(nóng)民共同組建村級(jí)投資公司。公司成立后,農(nóng)民以交“保證金”、上下限額入股等方式籌集部分資金,主要用于前期啟動(dòng);(2)土地使用權(quán)(指標(biāo))抵押融資。項(xiàng)目啟動(dòng)后,村級(jí)投資公司以土地綜合整治節(jié)約的建設(shè)用地使用權(quán)證作為抵押向銀行融資。地方政府土地儲(chǔ)備中心根據(jù)銀行需求,承諾按約定價(jià)格收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo),農(nóng)民集體承諾其指標(biāo)交易價(jià)款所得首先歸還貸款;(3)項(xiàng)目用地企業(yè)預(yù)付資金。
二、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,推動(dòng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展
《成都市溫江區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃)提出:“按照‘一個(gè)片區(qū)一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)原則,構(gòu)建六大產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)和兩個(gè)重大項(xiàng)目區(qū),以功能片區(qū)為基本單元,聯(lián)動(dòng)推進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化。按照‘產(chǎn)城共生、城鄉(xiāng)共享的思路,推動(dòng)功能區(qū)成為核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)力強(qiáng)、城市功能配套完善的城市經(jīng)濟(jì)綜合體……將功能區(qū)建設(shè)成為要素集聚、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)和諧的新型城鎮(zhèn)……優(yōu)化新型社區(qū)布局,推進(jìn)片區(qū)居民生活方式轉(zhuǎn)變。完善利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制,讓群眾在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè),加快就地城鎮(zhèn)化步伐?!?/p>
近年來(lái),溫江區(qū)按照“十二五”規(guī)劃的總體思路,將六大功能片區(qū)進(jìn)一步調(diào)整為三大產(chǎn)業(yè)園區(qū),規(guī)劃打造了科技、現(xiàn)代服務(wù)和生態(tài)旅游三大產(chǎn)業(yè)新城,逐步實(shí)現(xiàn)了“351”產(chǎn)業(yè)集群,即:生物制藥、食品飲料、電子信息三大新型工業(yè)集群;高端商務(wù)、文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、運(yùn)動(dòng)休閑、生態(tài)旅游五大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群;以及現(xiàn)代花木產(chǎn)業(yè)集群,進(jìn)一步鞏固和優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)空間格局。
(一)科技產(chǎn)業(yè)新城
產(chǎn)業(yè)新城總面積58平方公里,其中工業(yè)規(guī)劃區(qū)面積14.4平方公里。目前,園區(qū)已發(fā)展成為四川省、成都市重要的現(xiàn)代輕工業(yè)基地和臺(tái)商投資聚集區(qū)。園區(qū)規(guī)劃建設(shè)集制造、研發(fā)、休閑、旅游、居住為一體的復(fù)合型科技產(chǎn)業(yè)新城,重點(diǎn)發(fā)展生物制藥、食品飲料、電子信息、包裝印務(wù)四大產(chǎn)業(yè),努力構(gòu)建優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群,形成成都食品飲料產(chǎn)業(yè)高地、成都信息產(chǎn)業(yè)高地、成都生物制藥產(chǎn)業(yè)高地。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展,新城內(nèi)已經(jīng)聚集了科倫藥業(yè)、科創(chuàng)藥業(yè)、統(tǒng)一、康師傅、娃哈哈、青島啤酒、品勝電子等1 000余家知名企業(yè),其中包括新加坡豐隆集團(tuán)、正大食品等5家世界500強(qiáng)企業(yè)。
2013年,溫江區(qū)全部工業(yè)增加值165.59億元,比上年增長(zhǎng)10.4%,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率54.8%。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)211家,實(shí)現(xiàn)增加值108.83億元,增長(zhǎng)9.9%。其中三大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好,實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值137.78億元,增長(zhǎng)22.2%,占規(guī)模以上企業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)40.9%。其中健康食品產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值分別為102.65億元、29.95億元、5.18億元,分別增長(zhǎng)20%、35.6%、24.2%。全區(qū)單位工業(yè)增加值能耗下降5.9%。新增市級(jí)以上技術(shù)中心、工業(yè)設(shè)計(jì)中心10個(gè)。
(二)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)新城
服務(wù)業(yè)新城面積66.05平方公里,規(guī)劃人口60萬(wàn),2013年園區(qū)固定資產(chǎn)投資目標(biāo)128億元。以永寧國(guó)際醫(yī)學(xué)城(見(jiàn)第170頁(yè)專欄4)為龍頭,以光華板塊為中心,積極推動(dòng)現(xiàn)代商務(wù)、會(huì)議經(jīng)濟(jì)、商務(wù)流通、信息服務(wù)、醫(yī)療健康、文化創(chuàng)意等九大產(chǎn)業(yè),以樓宇經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推動(dòng)原城南工業(yè)區(qū)、原浩旺工業(yè)園舊城更新,不斷提升城市培育創(chuàng)新研發(fā)能力,積極促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)新城與成都中心城區(qū)在快速路網(wǎng)、公共交通、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)縫對(duì)接。2013年,全區(qū)新引進(jìn)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目276個(gè),占引進(jìn)項(xiàng)目總數(shù)的83.4%,建成商業(yè)廣場(chǎng)、星級(jí)酒店等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目9個(gè),樓宇招商7.4萬(wàn)平方米,實(shí)現(xiàn)電子商務(wù)交易額154億元。新增銀行兩家,榮獲“中國(guó)金融生態(tài)示范區(qū)”。
(三)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)新城
溫江區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃面積158平方公里,規(guī)劃人口40余萬(wàn),2013年園區(qū)固定資產(chǎn)投資目標(biāo)60億。重點(diǎn)發(fā)展教育培訓(xùn)、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代花木三大產(chǎn)業(yè),并積極促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)融合,形成“三鎮(zhèn)五場(chǎng)十二社區(qū)”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu),“一環(huán)兩楔兩湖四河”的生態(tài)格局,“六灣五林三濕地”的開敞式大景區(qū)。夯實(shí)生態(tài)本底,堅(jiān)持全景旅游,打造“生態(tài)富氧大屏障、一三聯(lián)動(dòng)新高地”。2013年,溫江區(qū)全年接待游客1482.73萬(wàn)人次,增長(zhǎng)26.7%;旅游綜合收入21.11億元,增長(zhǎng)38.7%,國(guó)際旅游外匯收入為1 918萬(wàn)美元,增長(zhǎng)60%。endprint
現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建推動(dòng)了溫江經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。2009—2013年,溫江區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值連續(xù)五年保持了10%以上的高速增長(zhǎng),第三產(chǎn)業(yè)占比提高了近10個(gè)百分點(diǎn);與此同時(shí),產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)帶動(dòng)了溫江區(qū)向新型城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。
三、多渠道推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化
(一)開展土地綜合整治,促進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化
農(nóng)村土地綜合整治是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“四大基礎(chǔ)工程”之一。它以土地整理復(fù)墾開發(fā)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái),按照“政府引導(dǎo)、鎮(zhèn)(村)組織、農(nóng)民主體、市場(chǎng)參與”的模式運(yùn)作。在推進(jìn)農(nóng)民新居建設(shè)的同時(shí),同步規(guī)劃建設(shè)路、水、電、氣、訊、排等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,集成配套社區(qū)活動(dòng)中心、休閑健身場(chǎng)地等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,是溫江區(qū)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的最主要途徑之一。特別是自2009年底被確定為省級(jí)整體推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)以來(lái),溫江區(qū)圍繞建設(shè)“生態(tài)田園型現(xiàn)代化新農(nóng)村”目標(biāo),以土地綜合整治為依托,在全區(qū)范圍內(nèi)開展新農(nóng)村建設(shè)提檔升級(jí),采取點(diǎn)、線、組團(tuán)相結(jié)合的模式推進(jìn)省級(jí)新農(nóng)村綜合體建設(shè)。2013年,溫江區(qū)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目就15個(gè),爭(zhēng)取異地掛鉤指標(biāo)1.03萬(wàn)畝,預(yù)期實(shí)現(xiàn)指標(biāo)價(jià)款約36億元(按35萬(wàn)元/畝的均價(jià)計(jì)算)。
以土地綜合整治項(xiàng)目推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的典型案例是和盛鎮(zhèn)友慶社區(qū)和萬(wàn)春鎮(zhèn)幸福村“幸福田園”新村綜合體(見(jiàn)專欄3)。
專欄3:以土地綜合整治推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的典型案例
案例1:友慶社區(qū)。友慶社區(qū)是一個(gè)純農(nóng)社區(qū),位于成都市溫江區(qū)城北,距離成都中心城區(qū)17公里。社區(qū)幅員面積2.43平方公里,耕地2 301畝,全社區(qū)轄11個(gè)居民小組,農(nóng)戶960戶,人口2176人。友慶社區(qū)通過(guò)土地綜合整治建成了友慶蘭亭小區(qū),該小區(qū)2009年開始建設(shè),占地面積89畝,建筑面積18.7萬(wàn)平方米,目前已經(jīng)全部入住,實(shí)現(xiàn)集中居住2 176人。小區(qū)通過(guò)拆舊整理獲得集體建設(shè)用地730畝,節(jié)約集體建設(shè)用地631畝,為社區(qū)建設(shè)提供了主要的資金來(lái)源(以流轉(zhuǎn)后取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為質(zhì)押融資建設(shè)資金2.75億元)。
與此同時(shí),友慶社區(qū)積極探索建立“大園區(qū)+小業(yè)主”模式,實(shí)施產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略,先后引進(jìn)新品種520余個(gè),制定花卉品種標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程5個(gè),建立花木優(yōu)勢(shì)品種標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?;a(chǎn)基地6個(gè)。截至2014年7月,區(qū)域內(nèi)已入駐浙江森禾、廣州先鋒園藝、惠美花境等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目22個(gè),吸引項(xiàng)目建設(shè)資金12億元。目前,友慶社區(qū)已逐步發(fā)展成為中國(guó)西部花木集散中心、花卉苗木價(jià)格形成中心、交割結(jié)算中心和電子商務(wù)中心,有效解決了社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題。依托“一三聯(lián)動(dòng)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、餐飲服務(wù)、接待及其他服務(wù)行業(yè)人員的需求,就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力61%,有效解決了“上樓農(nóng)民”的就業(yè)問(wèn)題。
案例2:“幸福田園”新村綜合體。萬(wàn)春鎮(zhèn)幸福村距溫江城區(qū)約6公里,全村耕地面積2 910畝,轄12個(gè)村民小組,共886戶,2 397人?!靶腋L飯@”新農(nóng)村綜合體位于幸福村,是成都市新農(nóng)村綜合體示范項(xiàng)目之一。2010年開始實(shí)施,總面積1 390畝,分期進(jìn)行。第一期總面積190畝(已于2011年完成),涉及1、6、7、8、9、12共6個(gè)村民小組17個(gè)院落,236戶707人,所涉宅基地142.1畝,農(nóng)民新居占地58.5畝,節(jié)約建設(shè)用地83.6畝,其中41.1畝建設(shè)用地用于就地發(fā)展休閑度假產(chǎn)業(yè)(引進(jìn)了圓和圓主題鄉(xiāng)村度假酒店和悟性苑主題酒店)。第一期已經(jīng)完成,建成三層聯(lián)體別墅200多套,236戶全部遷入。參與項(xiàng)目的農(nóng)民以3.5萬(wàn)元/人的均價(jià)購(gòu)買新房。“幸福田園”二期(還在進(jìn)行中)共有224戶農(nóng)戶參與,所涉宅基地174.5畝,農(nóng)民新居占地68畝,可節(jié)約建設(shè)用地106.5畝。
(二)完善征地制度,推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化
按照《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”因此,并不是所有村集體都擁有對(duì)本集體內(nèi)所有土地的絕對(duì)處置權(quán)。針對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村,溫江區(qū)在對(duì)其土地進(jìn)行征收的過(guò)程中,按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(十八屆三中全會(huì))的要求,規(guī)范征地程序,完善保障機(jī)制。首先,考慮被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,安置新居的設(shè)計(jì)采用“35+8”模式,即除了人均35平方米的住房面積外,還有人均8平米的商鋪面積,用于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性或經(jīng)營(yíng)性收入;其次,創(chuàng)新社區(qū)管理模式,對(duì)安置社區(qū)管理采用“社區(qū)委員會(huì)+村(組)集體組織”模式,在降低社區(qū)管理難度的同時(shí)提高管理效率,增強(qiáng)被征地農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的適應(yīng)性。通過(guò)征地推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的典型案例是永寧鎮(zhèn)城武社區(qū)和涌泉街道瑞泉馨城社區(qū)(見(jiàn)專欄4)。
專欄4:以征地推進(jìn)居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的典型案例
案例1:永寧鎮(zhèn)城武社區(qū)。城武社區(qū)是永寧鎮(zhèn)6大社區(qū)之一,由開源村和農(nóng)心村合并而成,該社區(qū)位于鎮(zhèn)中心,幅員面積4.8平方公里(農(nóng)村面積和集鎮(zhèn)面積各占一半),涉及18個(gè)農(nóng)業(yè)組、1個(gè)城鎮(zhèn)小組,約2 012戶,現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口2 000。城武社區(qū)(住宅安置區(qū))屬于征地拆遷、集中安置型社區(qū)。目前,集中居住了2 600人,其中包括部分來(lái)自本鎮(zhèn)其他社區(qū)(村)的居民(但經(jīng)濟(jì)關(guān)系歸原社區(qū))。
案例2:涌泉街道瑞泉馨城社區(qū)。涌泉街道幅員面積16.77平方公里,轄8個(gè)社區(qū)、1個(gè)村(洪江村),戶籍人口1.7萬(wàn),常住人口超過(guò)3.2萬(wàn)。涌泉街道12平方公里的國(guó)土面積位于溫江區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),區(qū)內(nèi)土地由國(guó)家統(tǒng)一征收。瑞泉馨城社區(qū)就是用于安置區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的社區(qū)之一,社區(qū)規(guī)劃2.3平方公里,建設(shè)11個(gè)組團(tuán),預(yù)計(jì)入住1萬(wàn)戶,約3萬(wàn)人。目前,已建成5個(gè)組團(tuán),安置街道動(dòng)遷居民5 000戶,1.5萬(wàn)余人。
(三)建立多元資金投入渠道,破解居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的資金約束endprint
經(jīng)過(guò)多年的探索,溫江區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中,形成了政府、農(nóng)民和市場(chǎng)多方運(yùn)作的資金籌措渠道。
首先,成都市率先在全國(guó)將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金納入財(cái)政預(yù)算,由市區(qū)(市)、市縣兩級(jí)財(cái)政為每村安排一定量村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)資金)。2008年,每村每年最低20萬(wàn)元,截至2013年,溫江區(qū)已調(diào)增至每村每年最低40萬(wàn)元,村(社區(qū))議決實(shí)施專項(xiàng)資金項(xiàng)目680個(gè),投放資金總額5 000萬(wàn)元,其中區(qū)財(cái)政約承擔(dān)2 500萬(wàn)元。這一專項(xiàng)資金的安排為短期內(nèi)迅速有效地改善區(qū)內(nèi)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理現(xiàn)狀提供了有力的支撐。
其次,成都市創(chuàng)造性地設(shè)立了耕地保護(hù)基金,為有效保護(hù)耕地的農(nóng)戶每年分別按基本農(nóng)田每畝360元、一般耕地每畝270元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放耕保金,優(yōu)先用于農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。溫江區(qū)每年發(fā)放的耕保基金數(shù)額約為6 600萬(wàn)元,有效推進(jìn)了區(qū)內(nèi)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。
再次,完善融資制度,發(fā)揮金融乘數(shù)效應(yīng)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,村級(jí)自治組織可以一次性以不超過(guò)專項(xiàng)資金7倍的額度,向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款,用于民主決策議定的交通、水利、公共服務(wù)用房等群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),使得專項(xiàng)資金的效用進(jìn)一步放大。按照5 000萬(wàn)元的投放額度,2013年溫江區(qū)以專項(xiàng)資金作抵押可融資3.5億元。
最后,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革,強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的金融功能。截至2013年底,溫江在全市率先建成鎮(zhèn)(村)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)中心(站)26個(gè),農(nóng)村產(chǎn)權(quán)常態(tài)化管理服務(wù)機(jī)制全面形成,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資6.47億元。
此外,溫江區(qū)還制定了各種鼓勵(lì)政策,引導(dǎo)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。2013年溫江區(qū)借助全市特色鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)影響平臺(tái),統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)建設(shè)招商引資工作,實(shí)現(xiàn)支撐區(qū)域發(fā)展的重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的引進(jìn)落地,如永寧的保利健康休閑小城、永盛的通航產(chǎn)業(yè)城等,實(shí)現(xiàn)引進(jìn)到位資金44億元。這些項(xiàng)目的落地為溫江區(qū)小城鎮(zhèn)的健康持續(xù)發(fā)展提供了后續(xù)支援,培育了溫江未來(lái)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。
結(jié)語(yǔ)
重新審視改革開放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程不難發(fā)現(xiàn),過(guò)去三十多年我國(guó)城鎮(zhèn)化的路徑一直比較單一,基本上仍然是農(nóng)民工及其家屬進(jìn)城、轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用襁@一單一途徑。但如今看來(lái),這一路徑的可持續(xù)性卻前途未卜。這也迫使我們不得不重新思考美國(guó)城市歷史學(xué)家劉易斯·芒福德的那句名言:“城市的希望在于城市之外?!?/p>
近年來(lái),在溫江的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中,溫江區(qū)始終以科學(xué)的規(guī)劃理念為主導(dǎo),以生態(tài)文明建設(shè)為基線,不斷強(qiáng)化新型產(chǎn)業(yè)支撐,突出信息科技力量,探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)模式,充分考慮人的生活、工作、交通、教育、醫(yī)療、娛樂(lè)等方方面面的需求和配套,建設(shè)宜業(yè)宜居宜游的國(guó)際化衛(wèi)星城;在發(fā)展主城區(qū)的同時(shí),兼顧特色小城鎮(zhèn)的建設(shè),以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。充分體現(xiàn)了劉易斯·芒福德的城鎮(zhèn)化思想,將城市發(fā)展的希望進(jìn)一步拓展到鎮(zhèn),甚至到村。其推進(jìn)全域城鎮(zhèn)化的實(shí)踐啟迪人們:新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”原則的前提下,結(jié)合自身區(qū)位條件,科學(xué)構(gòu)建域內(nèi)城鎮(zhèn)體系,形成覆蓋城鄉(xiāng),能級(jí)合理,聯(lián)動(dòng)發(fā)展的市—縣(區(qū))—鎮(zhèn)—村四級(jí)城鎮(zhèn)體系;新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)充分挖掘和培育區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè),發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)建設(shè)中的支撐作用,逐步實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)育城,以城促產(chǎn),產(chǎn)居平衡;新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)考慮打破國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),讓農(nóng)民集體建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)國(guó)家征收直接用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè),從而充分發(fā)揮土地這一農(nóng)民最重要資源在居村農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化中的突出作用。
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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint